Малюнок Володимира СОЛОНЬКА.
Наступним питанням порядку денного після подолання президентського вето на закон «Про Кабінет Міністрів» урядова коаліція називає законопроект «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування». Його реєстраційний номер — 0900, у парламенті попереднього скликання він «уславився» за номером 3207-1, надалі у цій публікації зватимемо його «проект 0900».
Цей законопроект — «друга серія» політичної реформи, «прем'єра» якої відбулася 8 грудня 2004 року. Сьогодні для багатьох очевидно, що ті конституційні зміни, ухвалені в розпалі Помаранчевої революції, призвели до розбалансованості центральної влади, постійних політичних конфліктів та правового хаосу, хоча пропонувалися начебто з метою посилення демократії та парламентаризму. Проект 0900 також подається під соусом благих намірів — із метою децентралізації влади та вдосконалення системи місцевого самоврядування. Однак Центр політико-правових реформ може з усією відповідальністю стверджувати, що проект 0900 у разі ухвалення матиме такі ж багатозначні наслідки, як і закон №2222 від 8 грудня 2004 року. Як мінімум, ідеться про додаткові перешкоди розвитку місцевого самоврядування, значну диференціацію номенклатури та якості публічних послуг, розбалансування та ослаблення державної влади на регіональному рівні і навіть загрозу цілісності держави. І така загроза стає вельми реальною, адже проурядова коаліція вперто прямує до контролю над 300 депутатськими кнопками.
Будучи давніми лобістами адміністративної реформи, ми наразі змушені застерегти від бездумного ухвалення законопроекту 0900 та закликаємо до його суттєвого доопрацювання. Адже якщо попередньо редакція, схвалена все того ж 8 грудня 2004-го, здебільшого була спрямована саме на створення умов для розвитку місцевого самоврядування, то в останній редакції міститься незрівнянно більше загроз і негативу.
Прикро, що автори законопроекту — і влада загалом — не презентували суспільству цілісного бачення нової системи урядування на регіональному рівні. Було б правильно, якби таким змінам до Конституції передувало ухвалення Концепції реформування публічної адміністрації, тобто попереднє визначення бажаної моделі місцевої влади та шляхів її організації.
Турбує також те, що в процесі ухвалення такого серйозного законопроекту не зроблено оцінки його наслідків, не відбувається фахових дискусій серед політичних сил щодо змісту проекту 0900. Тут не відбувається прозорої дискусії — проект підготовлено потайки, представників громадськості та експертів не чують. На озброєнні політичних лідерів — лише гасла. Мабуть, як і у випадку з законом 2222, наступний проект також є троянським конем, що містить приховані бажання та очікування в сенсі перекроювання влади. І чергова нічна домовленість кількох політиків знову може зробити суспільство та державу заручниками недалекоглядності і підкилимної гри.
Наслідком перетворення даного проекту на закон буде неможливість забезпечити якісне і рівне надання публічних послуг усім громадянам України.
Одним із перших аргументів на користь такого висновку можна назвати небажання авторів законопроекту привести у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування норму частини 1 статті 140 чинної Конституції України і визначити місцеве самоврядування не тільки «правом», а й «спроможністю» територіальної громади вирішувати питання місцевого значення. Таке, на перший погляд, формальне застереження на практиці дисциплінувало б законодавця щодо раціонального унормування місцевого самоврядування в поточному законодавстві, вимагаючи врахування соціально-економічних реалій. Відсутність такої зміни до Конституції є незрозумілою, адже досі саме декларативність права на місцеве самоврядування у тексті Основного закону була однією iз перепон до реформування базового рівня місцевого самоврядування та укрупнення громад.
Переконливим аргументом щодо відсутності у законопроекті 0900 цілісного бачення системи місцевого самоврядування є явні невідповідності в його статтях щодо окремих суб'єктів місцевого самоврядування. Йдеться про те, що запропонована законопроектом редакція частини 2 статті 140 Конституції передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється «в межах адміністративно-територіальних одиниць». Завдяки стійкій позитивістській правовій традиції в Україні, яка не вибачає нечітких формулювань, тим більше в Конституції, вийде, що місцеве самоврядування буде здійснюватись у областях та районах, котрі також складають систему адміністративно-територіального устрою.
Колізія очевидна, вона існує і в чинній Конституції України, проте законопроект її і не вирішує, залишаючи питання співвідношення місцевого та регіонального самоврядування без відповіді. Не розрізняючи ці явища і не вживаючи навіть терміну «регіональне самоврядування», законопроект 0900 фактично його запроваджує. Адже передбачається утворення виконавчих органів обласних рад, до яких мають перейти більшість повноважень сьогоднішніх місцевих державних адміністрацій, в тому числі щодо підготовки та виконання обласних бюджетів.
Проект 0900 є недосконалим і в питанні порядку формування місцевих та регіональних рад, не розмежовуючи підходи щодо формування представницьких органів територіальних громад iз одного боку та обласних рад — iз іншого. Обираючись і надалі безпосередньо громадянами України, обласні ради при нових повноваженнях матимуть практично неконтрольовані можливості щодо громад і районів. І надалі страждатимуть від цього конкретні громади, більшість яких сьогодні взагалі не представлена в облрадах.
Отже, за проектом 0900 передбачається поява на обласному рівні потужних суб'єктів публічної влади (саме регіональної, адже вона не представлятиме державу і не може вважатися виразником інтересів місцевого самоврядування) за відсутності суттєвого адміністративно-правового нагляду з боку держави.
Водночас законопроект не запропонував якісного розмежування місцевого самоврядування та обласних рад. Таким чином, посилення обласних рад (та й районних також) автоматично обмежуватиме коло повноважень органів місцевого самоврядування, які уособлюють первинний суб'єкт — територіальну громаду: конкретних людей у місцях їхнього проживання. Тобто місцеве самоврядування базового рівня буде приречене на стагнацію й утиски обласними органами влади. Це особливо різко проявлятиметься в умовах пропорційних виборів до обласних рад — згадаймо, що там сьогодні часто засідають чужинці з інших регіонів, і не кожен район має в облраді хоч якогось представника-депутата.
Та навіть якщо не брати до уваги упосліджені громади, а оцінити зрослі потуги обласних рад, слід визнати, що це прямий шлях до політичної дестабілізації. І вже теперішній уряд може отримати серйозні проблеми у відносинах із центральними та західними областями України, коли обласні ради отримають у свої руки повну владу.
Висновок: фактичне запровадження регіонального самоврядування в сучасних умовах не лише перешкоджатиме становленню місцевого самоврядування, а й загрожуватиме цілісності нашої держави.
Суттєвим аргументом недосконалості змісту і техніки законопроекту є одна з його найбільших новел — запровадження округ (наголос на «у»). Проект 0900 намагається втілити в життя ідею укрупнення територіальних громад, запроваджуючи округи — адміністративно-територіальну одиницю, утворену на основі добровільного об'єднання жителів, у складі якої — кілька населених пунктів. Виникає плутанина: у результаті утворення округи створюється об'єднана (нова) територіальна громада, що охоплює жителів декількох сіл, селищ, міст, чи округа буде проміжним рівнем самоврядування? На це запитання повинна відповісти Конституція, а не закон.
Проект-0900 також не містить жодної згадки щодо статусу представницьких органів округи та їх співвідношення з представницькими органами сіл, селищ, міст, об'єднаних округою. Тобто чи не спричинить запровадження округ появи так званої «матрьошки»?
Окремі застереження викликає передбачений законопроектом 0900 принцип створення округ та/або об'єднаних громад. Основою їх виникнення визначена обов'язкова «добровільна згода» жителів населених пунктів. Однак, як показує практика зарубіжних країн, особливо Центральної та Східної Європи, добровільність спрацьовує скоріше як виняток, а не як правило. І в країнах, які зробили успішні реформи, практично завжди дотримуються єдиної технології: кілька років дається на добровільне об'єднання громад (завжди під контролем центрального уряду), і потім обов'язково передбачається можливість та процедура централізованого завершення реформи. Лише за таких умов можна гарантувати рівну номенклатуру і якість публічних послуг усім громадянам, незалежно від місця проживання. Тому в питанні укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, які виступають основою місцевого самоврядування, крім «добровільності», необхідно забезпечити також повноваження держави щодо стимулювання та навіть примусу місцевих громад до об'єднання.
Ілюстрацією явної політичної заангажованості проекту 0900 є запропонований ним шлях реформування місцевих органів виконавчої влади. Мета — змінити норми саме статей 118 і 119 чинної Конституції — тут очевидна. Автори проекту у витонченій формі торпедують не прямі повноваження Президента, а самі місцеві державні адміністрації.
Реалізація ідей законопроекту призведе до знівелювання значення місцевих державних адміністрацій на шкоду інтересам України.
Підставами для такого різкого твердження виступають навіть не пропозиції щодо можливої зміни підпорядкування місцевих державних адміністрацій главі держави чи уряду. Останнє має позитиви і негативи в обох варіантах відповіді. А от істотне скорочення визначених у статті 119 Конституції України повноважень місцевих державних адміністрацій — справа дуже чутлива для керованості державою. Зокрема, проект пропонує кількісне скорочення повноважень місцевих державних адміністрацій (по суті, з шести до двох!) та їх обмеження «здійсненням контролю за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, підпорядкованими центральним органам виконавчої влади» і «здійсненням взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування».
Такий перелік повноважень для місцевих державних адміністрацій є знущанням над державою, адже з цими повноваженнями місцева державна адміністрація не матиме можливості до виконання обов'язкових функцій. Поняття «контроль» достатньо широке, і в даному випадку абсолютно не конкретизовано, в чому він буде виражатися. Реальною може бути ситуація, коли у новому Законі України «Про місцеві державні адміністрації», який буде прийнятий для деталізації запропонованої конституційної зміни, контроль буде визначено як моніторинг актів прийнятих територіальними органами (підрозділами) центральних органів виконавчої влади. Формально це відповідатиме Конституції України, але не дуже зрозуміло, для чого таке повноваження взагалі.
Що стосується «здійснення взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування», то реального впливу для забезпечення державних інтересів від реалізації цієї норми буде ще менше.
Варто звернути увагу на те, що автори законопроекту не згадали про нагляд місцевих державних адміністрацій за законністю актів органів місцевого самоврядування, а це є однією iз основних функцій органів такого типу у будь-якій державі. Надати таке повноваження іншим законом буде практично неможливо, адже одразу з'являться звинувачення у зазіханнях на конституційні права місцевого самоврядування. До того ж, відсутність правового нагляду з цього боку за органами місцевого самоврядування не відповідатиме положенням статті 8 Європейської хартії, яка, взявши до уваги здоровий глузд і правило «немає прав без кореспондуючих їм обов'язків», передбачила можливість такого адміністративного нагляду.
Отже, констатуємо ще й у цьому пункті: законопроект послабить вплив центрального уряду на регіони, що може призвести до правового хаосу. При нинішніх проблемах на центральному рівні це вже загроза існуванню держави як такої.
Важко сперечатися з «реформаторами» у питанні ліквідації районних державних адміністрацій. Але питання — коли і як це зробити? Наразі очевидно, що поспіх тут не потрібний і навіть небезпечний. Адже негайна ліквідація РДА (законопроект дає на це два місяці) ставить під загрозу забезпечення надання публічних послуг у районах, особливо у тих громадах, які не використають можливості добровільного об'єднання. Тому, на наш погляд, районні державні адміністрації повинні існувати, доки не завершиться реформа місцевого самоврядування і не будуть визначені завдання виконавчих органів районних рад.
Висновки
У підсумку мусимо ще раз підкреслити небезпечність одночасного реформування самоврядування на рівні територіальних громад та районів і запровадження регіонального самоврядування на рівні областей. Таке «реформування» прогнозовано породжує слабокеровану та неконтрольовану систему управління з серйозною загрозою розколу України.
Політики мали б провести грунтовну оцінку наслідків ухвалення нових змін до Конституції та зважити, що для них важливіше — короткотермінові політичні дивіденди чи національні інтереси.
Прем'єр-міністр Віктор Янукович вважає, що створення конституційної більшості в парламенті є не самоціллю, а важливою умовою для ухвалення рішень, які передбачають стратегічні зміни в країні. Одним із таких кроків глава уряду вважає початок другого етапу конституційної реформи, а саме — реформу місцевого самоврядування.
«Реформа місцевого самоуправління є стратегічним завданням коаліції», — повідомив Янукович у ході прес-конференції наприкінці минулого тижня. За словами Прем'єра, після проведення цієї реформи регіони отримають більше повноважень, які відкриють можливості вирішувати завдання на місцях. «Це європейська практика, вся Європа практично складається з регіонів», — підкреслив Янукович.
Львів, який неофіційно називають культурною столицею України, уже не один рік виборює право називатися і Різдвяною столицею. До всіх різдвяних сюрпризів цього року долучиться іще один — пасажирів львівських трамваїв та тролейбусів протягом свят будуть тішити популярні різдвяні мелодії у виконанні улюбленців не лише львів’ян, а й усіх українців — «Піккардійської терції» та Павла Табакова. >>
Перший сесійний тиждень Верховної Ради після літніх канікул почався напрочуд мирно: без бійок, без блокувань, без фізичних ексцесів і морального тиску у форматі «опозиція vs влада». Депутатів примирила Європа. Точніше, євроінтеграційний напрям, що ним крокує Україна. >>
Представляти Віру Іванівну, певно, зайве. Її ім'я й по батькові (саме так — без прізвища) говорить саме за себе ще з тих часів, коли вона була першою помічницею Віктора Ющенка на початку століття. Навіть листи до неї, як розповідає сама Ульянченко, підписують просто: «Вірі Іванівні». І доходять.
Про те, якою впливовою вона є, як поважає її думку сам В.Ю. і як запросто вона спілкується з найбагатшими людьми України, ходять легенди. Коли глава держави призначив Віру Ульянченко керівником Київської обласної держадміністрації, багато хто сприйняв це скептично: одні висловлювали сумніви в умінні Віри Іванівни «перекваліфікуватися» з «няньки Ющенка» в «губернатори», інші іронізували, називаючи це призначення «почесним засланням» подалі від Банкової. Відтоді минув понад рік, і голоси скептиків стихли. А легенди про впливовість Віри Іванівни анітрохи не потьмяніли.
І ще ремарка: напередодні виборів брати інтерв'ю у партійного керівника області завжди складно — воно в будь-якому разі виглядатиме «піарним». Але, зрештою, коли ж владі й звітувати про свої успіхи, як не перед виборами? Як каже правдоруб Віра Іванівна, «виборець сам повинен у всьому розібратися». До речі, найулюбленіше її слово — «безперечно». >>
«В «України молодої» диктофони добре пишуть?» — запитав Кириленко, щойно кореспондент «УМ» переступив поріг його кабінету в партійному офісі «Нашої України». «А що, — питаю, — ви зірвали голос?». Кириленко підморгує: «Почався виборчий тур».
Наша розмова відбулася наступного дня після того, як десант «НУНС» повернувся з першого етапу виборчого туру, який проліг через Сумщину, Полтавщину та Кіровоградщину. А днем по тому «нашоукраїнці-самбісти» мали вирушити на Дніпропетровщину. Власне, наша розмова з Кириленком і почалася з того, як він оцінює старт виборчих турне. >>
Якщо «Наша Україна» до останніх передз'їздівських днів тримала інтригу з виборчим списком, то Блок Тимошенко «вистрелив» іншим. «Списочники» БЮТ лишились у своєму попередньому складі, зате присутність з-поміж 103 депутатів V скликання (яких Юлія Володимирівна за відданість і стійкість залишила при кандидатській надії) особливого гостя — президента Європейської народної партії Вілфреда Мартенса — привернула загальну увагу. Мартенс приїхав не просто так — він запросив «Батьківщину» приєднатися до клубу ЄНП. Ця подія відразу потягнула за собою обговорення ідеологічного керунку, в якому рухатиметься БЮТ, відсунувши на другий план ініціативи, з якими виступала на з'їзді Тимошенко, не кажучи вже про інший актуальний аспект — стосунки БЮТ з колегами від «Нашої України — Народної самооборони». Втім на все свій час. Час підписувати спільні угоди і час їх виконувати. Або не виконувати. Наразі помаранчеві демократи обіцяють триматися разом, а що з того вийде — побачимо після 30 вересня. Поки що про внутрішні процеси всередині Блоку Тимошенко з «УМ» говорить депутат IV—V скликань, 14-й номер у виборчому списку БЮТ Андрій Шкіль. >>
Учора глава держави спілкувався з журналістами, в тому числi вже традиційно — у прямому ефірі двох національних телеканалів. Президент вкотре відійшов від офіціозу, а заодно і похмурих владних кабінетів — зустріч з представниками ЗМІ знову проходила на «зеленій галявині» секретаріату. >>
