Свою роботу над реформою ми почали з аналізу ситуації в країні й намагалися знайти відповідь на наступне питання. Чому в державі, яка починає спинатися на ноги, в якій зростають доходи бюджету, людина, яка живе в конкретному населеному пункті, не отримує якісних послуг від влади?
Дитсадок, дороги, освітлення, комунальні послуги, гаряча і холодна вода, опалення, дахи тощо, всі ці послуги, як показує досвід, може надавати тільки один інститут — місцеве самоврядування. А воно не може належним чином виконувати функції, бо не має на те ні повноважень, ні ресурсів. Вони замкнені на рівні держави. А держава цього не зробить, бо вона надто далеко від людських проблем. Виходить замкнене коло.
Інша причина того, що людина не отримує тих послуг, які вона чекає від держави, — це нинішня система територіального устрою. Вона є дуже кострубатою. І не дозволяє раціонально розподілити повноваження та фінанси, вона не дає організувати життєдіяльність певного населеного пункту так, щоб людина в конкретних умовах отримувала якомога ширший спектр послуг, вона не дозволяє раціонально розпоряджатися тим ресурсом, який має певна адміністративно-територіальна одиниця.
Ні реформа місцевого самоврядування, ні бюджетна реформа, ні податкова реформа не зможуть пройти до того часу, поки ми не визначимося з територією, на якій мають бути розподілені повноваження і ресурси. Спроба реалізувати ці реформи за нинішнього устрою з його безглуздою системою підпорядкування призведе тільки до того, що ми будемо без кінця витрачати кошти, але ніколи не вирішимо ключове питання: як забезпечити населення необхідними послугами.
Наведу приклад того, наскільки неадекватним є нинішній територіальний устрій. Під час вивчення та моделювання території ми звернули увагу на парадоксальний факт: виявляться, що територіальна реформа в Україні вже давно йде. Але «тихою сапою», приховано. Наприклад, у кількох областях існують такі поняття, як міжрайонні податкові адміністрації. Тобто одна податкова працює одразу на два або три райони. Це пояснюють тим, що в одному з районів немає платників податків. Тоді виникає питання: а чим у цьому районі займається місцева державна адміністрація? Як бачимо з прикладу Вінниччини (а він далеко не поодинокий), нинішній устрій сам провокує державну систему на пошук варіантів, вона сама шукає способи раціоналізуватись.
Реформа не нищить село. Вона дає йому шанс вижити
А тепер давайте подивимося на найнижчий рівень територіального устрою. Є відомий принцип, який застосовувався, зокрема, і при формуванні нинішнього устрою: розділяй і володарюй. Візьмемо село, з населенням, скажімо, в одну тисячу осіб. Висновок такий: чим дрібніша територіальна одиниця, тим її легше «сікти по п'ятах», тому що вона безправна.
Проте фінансовий аналіз демонструє, що громада може ефективно функціонувати, якщо в ній проживає не менше трьох з половиною тисяч осіб. При такій кількості населення рівень доходів громади вирівнюється із затратами. Якщо ж мешканців менше, то завжди переважають видатки. За таких умов говорити про розвиток села взагалі неможливо.
Отож ситуацію треба змінювати. Що стосується найнижчого рівня адмінтер-устрою, то ми пропонуємо створити громаду, в якій було б біля п'яти тисяч осіб населення. Цілком очевидно, що в численних випадках доведеться об'єднати кілька сіл в одну адміністративну одиницю. Але це не означає ліквідацію сіл, зміну їх назв абощо. Йдеться про громаду як про розпорядника владою та ресурсами на території цих сіл.
Часто закидають, що в такий спосіб ми знищуємо село. Мовляв, влада в громаді перебуватиме тільки в тому селі, яке стане адміністративним центром. А ті, що розміщені на околиці громади, без сільрад просто «загнуться». Це не так! Сьогодні в Україні є близько 27 тисяч сіл. На них припадає лише приблизно 10 тисяч сільрад. Тобто на одну раду в середньому доводиться по три населені пункти. Тому всі розмови про те, що, коли не буде сільради, то не буде села, не мають під собою підгрунтя. Це всього лиш спосіб скомпрометувати реформу та не допустити її проведення. Більше того, ми пропонуємо таку реформу, після якої влада буде у КОЖНОМУ населеному пункті. А крім того, буде реалізовано повсюдність місцевого самоврядування: землями на території громад будуть розпоряджатися не «дядечки з району», а люди.
Таким чином, потреба вдосконалити територіальний устрій назріла давно. Що пропонуємо ми?
У міжнародній класифікації для території такої держави, якою є Україна, зазвичай використовують трирівневу модель територіального устрою: регіон, район, громада.
Ми ретельно вивчили досвід інших країн у формуванні територіального устрою й зрозуміли, що нам теж підходить трирівнева модель. Тут не треба винаходити якихось велосипедів, усе це давно вирахувано і випробувано. Більше того, трирівнева система влади традиційно застосовувалась на українських землях. У козацькій державі, наприклад, були полки, сотні та десятки. А за часів Катерини ІІ, в 1775 році, були волості, повіти й губернії.
Отож пропонована нами реформа передбачає три рівні: громаду, район, регіон.
За проектом Закону «Про територіальний устрій України», громада — це адміністративно-територіальна одиниця, в якій проживає 5 тисяч чоловік. Але це базовий показник, тобто громада може бути або меншою, або більшою. Бо при створенні громад обов'язково треба враховувати чимало факторів: щільність населення, техногеннiсть території, національні та релігійні особливості, фактор близькості до центру громади. Тому тут у кожному випадку буде індивідуальний підхід. Тобто кількість населення в громаді залежить від багатьох моментів. Але константою залишається комфорт людей.
Район — одиниця, в якій проживає не менше 70 тисяч осіб. Це найбільш оптимально, якщо виходити з двох точок зору: забезпеченості ресурсами в районі та ефективності управління ними.
Окрім того, планується ввести поняття «місто-район». Це громада з населенням не менше 70 тисяч мешканців. Ми пропонуємо вже на цьому рівні виділити міста-райони як нові урбанізаційні центри й надати їм можливість для самостійного росту. Можливо, їх доцільно вивести із системи району, в якому вони розташовані. Тоді відразу відпав би бюджетний конфлікт між районом і райцентром. Водночас на території району потужними темпами могло б розвиватися щонайменше ще одне поселення — те, яке стане новим адміністративним центром району після того, як «відокремиться» місто-район.
Наступний рівень — регіональний. До нього пропонується віднести всі 24 області, АР Крим, Київ та Севастополь. Окрім того, ми вважаємо, що доцільно наділити статусом регіону ті міста, в яких проживає не менше 750 тисяч осіб. Це Дніпропетровськ, Донецьк, Запоріжжя, Львів, Одеса, Харків. Загалом, разом з областями, виходить 33 регіони. Хоча до міст-регіонів ще можна включити і Кривий Ріг.
Територіальна реформа — це основа для інших реформ. Потім треба змінювати систему управління в державі. Ключовий її напрям — децентралізація повноважень. Сьогодні їх перебрала на себе центральна та обласна влада. Але звідти чиновникам не видно, як найдоцільніше розпорядитися ресурсами та коштами на місцях. Тому їх треба передати місцевому самоврядуванню. Саме децентралізація влади є провідною формою організації держави у розвинених країнах світу.
Наша пропозиція — основне навантаження покласти на місцеве самоврядування. Не на тих чиновників, котрих призначають, а на людей, яких обирає громада. Самоврядування буде повноправним господарем на своїй території, прийматиме рішення з більшості питань, які цікавлять людей, і відповідатиме за свої дії.
Інший вектор адміністративних змін — передача повноважень з вищих рівнів на нижчі. За такої моделі роль обласних адміністрацій кардинально зміниться. А потреба в існуванні райдержадміністрації взагалі відпаде.
Тепер детальніше. Почнемо з області. Основна влада на цьому рівні буде сконцентрована в облраді, яка формуватиме свій виконавчий комітет. Обласне самоврядування одержить наступні повноваження: програма регіонального розвитку, підготовка та перепідготовка спеціалістів у інститутах, академіях, розвиток регіональної науки, утримання доріг обласного значення, транспортна інфраструктура області, спеціалізоване медичне обслуговування, запобігання та ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, координація діяльності місцевої міліції, управління об'єктами спільної власності, дозвілля і культура.
Що таке обласне самоврядування? Громадяни обирають раду, вона зі свого складу обирає голову. Він веде її засідання та очолює виконавчий комітет. Виконком — це колегіальний орган, який знаходить механізми для реалізації рішень ради. До його складу входять особи, яких затверджує рада. На цьому рівні також з'являється управа. Це виконавчий орган, який здійснює поточну діяльність, тобто безпосередньо втілює рішення в життя. Якщо виконком — це місцевий уряд, то управа — це його апарат, котрий займається реалізацією.
Природно, що тоді, коли посилюється роль обласного самоврядування, свій вплив втрачають обладміністрації. Ми пропонуємо закріпити за ОДА всього три функції: забезпечення виконання законодавства та контроль за його дотриманням; додержання прав і свобод громадян; координація діяльності регіональних і місцевих представництв органів державної виконавчої влади. А протягом перехідного періоду реформи на ОДА також пропонується покласти функцію контролю за недопущенням бюджетних диспропорцій. За такої системи обладміністрація стає більш схожою на орган з моніторингу. А найважливіші повноваження одержує той орган влади, який обирають люди.
Районне самоврядування організовується майже так само, як в області. Райрада обирає голову, він очолює виконком тощо. До повноважень районного самоврядування пропонується віднести: стаціонарні медичні послуги, підготовку молодшого медичного персоналу, підготовку спеціалістів у ПТУ, коледжах, організацію та утримання місцевої міліції, кадастр, організацію торгівлі, утримання доріг районного значення, транспортне обслуговування, дозвілля і культуру.
Райадміністрації пропонується взагалі ліквідувати. В їхньому існуванні просто не буде потреби, бо повноваження РДА перейдуть або до райрад, або до громад.
А от схема самоврядування у громадах — одиницях, що перебувають найближче до людини, — складніша. Почнемо з функцій. Отже, до повноважень органів самоврядування громади ми пропонуємо віднести: дитячу дошкільну освіту та виховання, догляд за особами похилого віку та інвалідами, турботу про сім'ю та підростаюче покоління, початкову та загальну освіту, профілактику та первинну медичну допомогу, організацію торгівлі, планування використання землі й охорону довкілля, будівництво житла, благоустрій території, утримання місцевих доріг, вулиць, парків тощо, дозвілля та культуру, транспортне забезпечення, побутове забезпечення (водогони, каналізації, теплозабезпечення, енергозбереження), санітарний контроль та профілактику, ветеринарний контроль та профілактику.
Як бачимо, навіть суто математично на рівні громади є більше повноважень, ніж на районному та обласному. Громада стає найбільш потужною одиницею, тут обертатиметься більша частина коштів. За розумного господарювання в селах з'являться дороги й ліхтарі, тут прибиратимуть сміття й облаштують цвинтарі тощо. Саме громада стане господарем землі, вона прийматиме рішення, де і на скільки учнів будувати школу, де і на скільки хворих відкривати лікарню.
У громади буде лідер — міський або сільський голова. Його, як і депутатів ради, обиратимуть громадяни. Голова громади очолює виконком, а рада, за його пропозицією, затверджує персональний склад виконкому. До нього також увійдуть старости, війти або виборні (достеменна назва залежатиме від норми закону або традицій). Це люди, обрані в тих поселеннях, які входять до громади, але не є її адміністративним центром. Їх обиратимуть на загальних зборах. Діяльність старости спрямована насамперед на обмін інформацією, зв'язок між органами місцевого самоврядування та жителями поселення. Він буде провадити роз'яснювальну роботу щодо рішень, прийнятих місцевою владою, а також наглядатиме за їхнім виконанням. Окрім того, староста може здійснювати в тих межах, які визначить статут громади, певні адміністративні послуги. Наприклад, видавати людям певні довідки.
Окрім змін устрою та відносин між місцевими органами влади, реформа буде ефективною лише тоді, якщо буде внесено зміни до бюджетного та податкового законодавства. Саме ці зміни наповнять бюджети ресурсом і зроблять громаду самодостатньою.
Хочу ще раз наголосити — не йдеться про ліквідацію населених пунктів. Якщо ви чуєте, що хтось збирається ліквідовувати село, то це дурниця. Ще більша дурниця — це розповіді про закриття шкіл, лікарень. Навпаки: внаслідок реформи громада отримує гроші на розбудову своєї інфраструктури. І вона сама вирішуватиме, як нею розпоряджатися.
Останнім часом я чую, що реформа забере те чи інше, помножить на нуль, знищить село абощо. Це не так. Її запровадження зробить громади потужними самодостатніми одиницями; підвищить роль місцевого самоврядування; наблизить послуги до людини, збудує розгалужену інфраструктуру, яка забезпечить високий рівень якості життя як у місті, так і в селі. Для цього всім доведеться потрудитися. Благополуччя громадян, наприклад, залежатиме від того, наскільки ефективно працюватиме місцева влада.
Але в будь-якому випадку в нас нема альтернативи. Нинішній територіальний і адміністративний устрій себе вичерпали.
Ми зацікавлені у якомога ширшому діалозі. Ми прислухаємося до кожної пропозиції, бо цю реформу нам треба провести якомога ефективніше. Заради одного — людини.
Львів, який неофіційно називають культурною столицею України, уже не один рік виборює право називатися і Різдвяною столицею. До всіх різдвяних сюрпризів цього року долучиться іще один — пасажирів львівських трамваїв та тролейбусів протягом свят будуть тішити популярні різдвяні мелодії у виконанні улюбленців не лише львів’ян, а й усіх українців — «Піккардійської терції» та Павла Табакова. >>
Перший сесійний тиждень Верховної Ради після літніх канікул почався напрочуд мирно: без бійок, без блокувань, без фізичних ексцесів і морального тиску у форматі «опозиція vs влада». Депутатів примирила Європа. Точніше, євроінтеграційний напрям, що ним крокує Україна. >>
Представляти Віру Іванівну, певно, зайве. Її ім'я й по батькові (саме так — без прізвища) говорить саме за себе ще з тих часів, коли вона була першою помічницею Віктора Ющенка на початку століття. Навіть листи до неї, як розповідає сама Ульянченко, підписують просто: «Вірі Іванівні». І доходять.
Про те, якою впливовою вона є, як поважає її думку сам В.Ю. і як запросто вона спілкується з найбагатшими людьми України, ходять легенди. Коли глава держави призначив Віру Ульянченко керівником Київської обласної держадміністрації, багато хто сприйняв це скептично: одні висловлювали сумніви в умінні Віри Іванівни «перекваліфікуватися» з «няньки Ющенка» в «губернатори», інші іронізували, називаючи це призначення «почесним засланням» подалі від Банкової. Відтоді минув понад рік, і голоси скептиків стихли. А легенди про впливовість Віри Іванівни анітрохи не потьмяніли.
І ще ремарка: напередодні виборів брати інтерв'ю у партійного керівника області завжди складно — воно в будь-якому разі виглядатиме «піарним». Але, зрештою, коли ж владі й звітувати про свої успіхи, як не перед виборами? Як каже правдоруб Віра Іванівна, «виборець сам повинен у всьому розібратися». До речі, найулюбленіше її слово — «безперечно». >>
«В «України молодої» диктофони добре пишуть?» — запитав Кириленко, щойно кореспондент «УМ» переступив поріг його кабінету в партійному офісі «Нашої України». «А що, — питаю, — ви зірвали голос?». Кириленко підморгує: «Почався виборчий тур».
Наша розмова відбулася наступного дня після того, як десант «НУНС» повернувся з першого етапу виборчого туру, який проліг через Сумщину, Полтавщину та Кіровоградщину. А днем по тому «нашоукраїнці-самбісти» мали вирушити на Дніпропетровщину. Власне, наша розмова з Кириленком і почалася з того, як він оцінює старт виборчих турне. >>
Якщо «Наша Україна» до останніх передз'їздівських днів тримала інтригу з виборчим списком, то Блок Тимошенко «вистрелив» іншим. «Списочники» БЮТ лишились у своєму попередньому складі, зате присутність з-поміж 103 депутатів V скликання (яких Юлія Володимирівна за відданість і стійкість залишила при кандидатській надії) особливого гостя — президента Європейської народної партії Вілфреда Мартенса — привернула загальну увагу. Мартенс приїхав не просто так — він запросив «Батьківщину» приєднатися до клубу ЄНП. Ця подія відразу потягнула за собою обговорення ідеологічного керунку, в якому рухатиметься БЮТ, відсунувши на другий план ініціативи, з якими виступала на з'їзді Тимошенко, не кажучи вже про інший актуальний аспект — стосунки БЮТ з колегами від «Нашої України — Народної самооборони». Втім на все свій час. Час підписувати спільні угоди і час їх виконувати. Або не виконувати. Наразі помаранчеві демократи обіцяють триматися разом, а що з того вийде — побачимо після 30 вересня. Поки що про внутрішні процеси всередині Блоку Тимошенко з «УМ» говорить депутат IV—V скликань, 14-й номер у виборчому списку БЮТ Андрій Шкіль. >>
Учора глава держави спілкувався з журналістами, в тому числi вже традиційно — у прямому ефірі двох національних телеканалів. Президент вкотре відійшов від офіціозу, а заодно і похмурих владних кабінетів — зустріч з представниками ЗМІ знову проходила на «зеленій галявині» секретаріату. >>
