Земельний фонд продовжать дерибанити?

Для прийняття такого досить популярного зараз рішення серед політиків, асоціацій місцевого самоврядування, а особливо серед власників агрохолдингів склалася дуже сприятлива ситуація.

 

І здається, будь-які аргументи щодо необхідності комплексного рішення в земельному питанні, зваженості у розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади сприймаються в штики, а на авторів таких застережень чіпляють ярлики ворогів місцевого самоврядування.

 

Найчастіше це роблять ті, хто почав бурхливу кар’єру децентралізатора лише два роки тому, після того як інші провели всю необхідну підготовку до нинішньої децентралізаційної реформи. А тому, перш ніж почати говорити про можливості органів місцевого самоврядування розпоряджатися землями державної власності поза межами населених пунктів, варто згадати історію недалекого минулого.

 

Пригадаймо початок де­в’я­нос­тих років. В Україні відбувається трансформація економіки.

 

Від тотальної державної власності ми переходимо до різних форм власності, в першу чергу приватної. Верховна Рада України приймає низку законів, за якими відбувається приватизація державних об’єктів: магазинів, невеликих підприємств, а згодом і величезних бюджетоутворюючих підприємств.

 

В Україні реалізовуються міжнародні проекти, спрямовані на швидку приватизацію. Багато хто пам’ятає білборди і рекламні ролики «Надія, породжена власністю», які переконували українців, що сертифікати на частку державного майна, що їх вони одержали, створять можливості для майбутнього благополуччя.

 

Правда, через декілька років з’ясувалося, що безкоштовна приватизація не дала ефективного власника, а просто передала державне майно в руки досить незначної кількості осіб. Але ми до цього ще повернемось.

 

Ще деякі ремарки до хронік приватизації. Спочатку приватизовували власне об’єкти, тобто будови, які стояли на дер­жавній або комунальній землі.

 

Так відбулась «мала приватизація». Проте ті, хто вже отримав у власність найприбутковіші об’єкти, і ті, хто хотів узяти підприємства у приватну власність, різноманітні експерти домоглися того, що було прийнято рішення, щоб приватизація державних об’єктів власності відбувалася разом із переходом у приватну власність земельної ділянки, на якій стоїть дане підприємство.

 

У 2005 році було введено навіть спеціальну статтю до закону.

 

У тодішній ситуації таке рішення виглядало цілком логічним, але сьогодні ми бачимо його недостатню продуманість. 

Особливо великі ризики виникли від приватизації об’єкта одночасно з приватизацією земельної ділянки, яка перебувала у користуванні підприємства.

 

У Радянському Союзі землі було багато, вся вона і підприємства були державними, тому мали у своєму управлінні земельні ділянки значно більші, ніж потрібно такому підприємству для виробничої діяльності, і це нікого не турбувало.

 

Коли ж ці підприємства перейшли у приватну власність разом із земельними ділянками, виявилося, що вартість земельної ділянки підприємства, яке розміщене чи не в центрі великого міста, може бути значно вищою за цінність самого підприємства.

 

Почалася системна руйнація великих і малих підприємств, які розміщувались у містах, де пішло в ріст будівництво житла, і на їхньому місці виросли цілі квартали житлових будинків.

 

Багато хто пам’ятає історії з Київським мотозаводом і «Маяком», які були продані за мізерні кошти, аби інвестор міг зберегти ресурси для розвитку виробництва, а їхню територію швидко використали зовсім на інші цілі…

 

Варто зауважити, що вся приватизація державного майна мала відбуватись за певними правилами. Законодавцем було встановлено певні вимоги до особи, яка приватизувала той чи інший державний об’єкт.

 

Як правило, особа брала на себе зобов’язання продовжити роботу підприємства, установи чи організації, яка приватизовувалась, зобов’язувалася інвестувати кошти в розширення виробництва чи, за певних умов, здійснити перепрофілювання підприємства.

 

Фонд державного майна мав би контролювати дотримання цих зобов’язань особою, яка приватизувала об’єкт, а у випадку порушення умов приватизації — здійснити кроки з повернення в державну власність даного об’єкта.

 

На жаль, ці норми залишились нормами на папері. У більшості випадків особа, яка приватизувала об’єкт, далі діяла на свій розсуд. Окремі об’єкти, які давали хороший прибуток, продукція яких мала гарантований збут, — продовжували існувати і працювати, але вже не на державний інтерес, а на приватного власника.

 

Це добре видно на прикладі обленерго, облгазів, великих металургійних підприємств, нафтогазовидобування.

 

Завдяки таким об’єктам у нас з’явились олігархи, які тепер відіграють основну роль у формуванні державної політики у різних сферах суспільного життя.

 

Щодо тисяч інших об’єктів, які були приватизовані в дев’яності — на початку двотисячних років, то їх чекала зов­сім інша доля.

 

Значна частина підприємств машинобудування, радіоелектроніки, військово-промислового комплексу, цукрових заводів, навіть фабрик легкої промисловості, нафто­газопереробки — зупинилася протягом буквально одного-двох років після переходу права власності у приватні руки.

 

Частина підприємств почала переходити з рук у руки, і таким чином нові власники позбавляли себе відповідальності за виконання вимог Фонду дер­ж­­майна щодо подальшої долі підприємства і робили з підприємством те, що хотіли: отримати максимум доходу при мінімальних затратах.

 

Вирішення цього питання було дуже простим — вирізання заводу на металолом! Таким чином було порізано і здано на переплавку сотні заводів. Зараз ми часто бачимо по телевізору подібну практику на окупованих територіях Донбасу.

Україна не стала лідером серед інших країн із залучення іноземних інвестицій, так само і внутрішні інвестиції не є значними як для такої великої європейської держави. Причин тут багато, і вони різні. Але часто однією з головних причин відсутності інвестора називають ... відсутність земельних ділянок для розміщення інвестицій. Але чи це насправді так?

 

В Україні більшість цукрових заводів розміщувалась у невеликих містах та спеціально для них збудованих селищах. На початок 90-х в Україні було 192 цукрові заводи, на сьогодні їх залишилось 120.

 

Прогнозно, кількість цукрових заводі в Україні взагалі має скоротитись до 45. Тобто у нас є півсотні земельних ділянок, де раніше стояв цукровий завод, які є типовими «браунфілдами», — земельними ділянками для промисловості, до яких є дороги, підведено електрику, воду, є очисні споруди. Середньостатистичний цукровий завод — це територія понад 20 гектарів, його очисні споруди — ще близько 100 гектарів. 

 

Один із прикладів таких підприємств, що вже давно не працює, — Верхняцький цукрозавод. Його загальна територія — 150 гектарів. Руїни цукрового заводу громоздяться в центрі селища Сатанів.

 

У селищі, де дуже перспективно виглядає розвиток оздоровчого туризму, лікування, не вистачає земель для розміщення нових об’єктів, а в самісінькому центрі велика територія зруйнованого цукрозаводу заростає деревами.

 

Аналогічна ситуація з Волочиським цукровим заводом. Завод уже повністю вирізаний на метал, а його територія, що ніким не використовується, займає близько 20 гектарів.

 

І по всій Україні є багато земельних ділянок під промисловими зонами, які вже перебувають у приватній власності і були отримані власниками разом із приватизацією державного підприємства. Ці ділянки не використовують за призначенням, але їх і не відчужує власник.

 

Аналогічна ситуація і щодо більшості сіл. Там були зруйновані колгоспні двори, ферми для худоби. Це — території в кілька десятків гектарів, які зараз заростають бур’яном і стали місцем для незаконного викидання сміття.

 

На жаль, в Україні досі немає публічно доступної інформації (а може, її й немає взагалі) про площі та місця розташування земельних ділянок промислового чи сільськогосподарського призначення, які не використовують власники. Органи місцевого самоврядування у своїй більшості також не надто переймаються, аби спонукати власників до використання цих земель за призначенням.

 

Ще однією проблемою відсутності земель для розвитку є затиснення поселення тисячами наділів, які бездумно роздавали органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації «під городи», «під садівництво», «під окреме сільське господарство».

 

Тепер для наших міст, селищ та сіл характерною стала ситуація, коли вони не мають вільних земель ні для розміщення об’єктів промисловості, ні для об’єктів соціальної сфери в самих поселеннях, ні на околиці, оскільки там у більшості випадків землі приватної власності сільськогосподарського призначення: паї, городи, ОСГ.

 

І це при тому, що практично в кожному поселенні є чимало земельних ділянок, які взагалі не використовуються і які перебувають у приватній власності.

Перед ухваленням будь-якого законодавчого рішення мета є домінуючим чинником, адже закон регулює найважливіші правовідносини у суспільстві. Закон може як створити умови, наприклад для швидкого започаткування та розвитку малого бізнесу, так і знищити такий бізнес легально.

 

От як визначено мету Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні в законопроекті №333-р від 01.04.2014:

 

«Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад».

 

Тобто передбачено змінити систему так, аби від цього виграла людина.

 

Пояснювальна записка до законопроекту «Про добровільне об’єднання громад» також акцентувала соціально важливу ціль ухвалення закону:

 

«Метою проекту Закону є встановлення порядку об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам; створення правових умов та можливостей для:

 

— укрупнення шляхом добровільного об’єднання територіальних громад, що є важливим чинником посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення;

 

— формування дієздатних територіальних громад, голов­ним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів».

 

А з якою благородною метою з’явився законопроект №4355?

— підтримка добровільного об’єднання територіальних громад у країні з метою формування спроможних органів місцевого самоврядування до виконання наданих ним повноважень,

 

— оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель...»

 

Після ознайомлення з такою метою одразу виникає запитання: а чи це взагалі потрібно втілювати таким революційним кроком? Адже можливим предметом правового регулювання закону бачиться і підтримка об’єднання громад, і банальний перерозподіл повноважень винятково щодо контролю за використанням та охороною земель.

 

Це надто різні предмети правового регулювання, які можна об’єднувати в один законопроект. Принаймні так свідчить теорія та практика нормопроектування, Регламент Верховної Ради України.

 

Можна зауважити, що Законом «Про добровільне об’єднання громад» уже визначено, що держава надає підтримку об’єднаним громадам, і у 2016 році така підтримка склала 1 млрд. гривень.

 

Отже, у нас залишається для нового законопроекту досить вузький предмет: «оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель»!

Так чому ж до проекту з таким вузьким предметом правового регулювання стільки уваги і навколо нього стільки дискусій? А тому, що заявлена мета законопроекту та його реальний зміст не мають між собою нічого спільного!

 

Тим паче що самі автори пояснювальної записки цього не приховують, адже далі там написано таке:

 

«Проектом Закону пропонується:

 

— встановити, що землі дер­жавної власності за межами населених пунктів передаються у власність територіальних громад, які об’єдналися відповідно до закону, та визначити порядок такої передачі;

 

— передати сільським, селищним, міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів в якості делегованих повноважень (крім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави).

 

Надати повноваження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:

 

— центральному органу, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин,

 

— виконавчим органам сільських, селищних, міських рад…

 

Надати органам місцевого самоврядування повноваження щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності».

 

Отже, з упевненістю можна стверджувати, що під маркою «оптимізації правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» йдеться про фактичну ліквідацію права державної власності на величезні масиви земель, і в першу чергу — земель сільськогосподарського призначення; концентрацію в одній особі — органі місцевого самоврядування повноважень щодо відчуження державних земель, зміни цільового призначення відчуженої ділянки та здійснення контролю над дотриманням їх використання відповідно до цільового призначення.

Оскільки я неодноразово висловлював сумнів щодо необхідності ухвалення такого законопроекту, за що отримував багато критики, хочу акцентувати ще декілька моментів.

 

Перше: чи дійсно в нас усе в порядку з управлінням земельними ресурсами і тут нічого міняти, а тому не варто займатись удосконаленням правового регулювання цієї сфери? Відповідь — ні, є проблеми.

 

Багато прикладів бездумного виділення земельних ділянок приватним особам хаотичним способом, що одразу знецінює потенційну вартість земельних масивів і створює проблеми у їх подальшому використанні.

 

Дер­жавні органи управління земельними ресурсами протягом багатьох років зловживали повноваженнями щодо виділення земельних ділянок, не враховували інтереси ні держави, ні територіальних громад, чим породили масове незадоволення своєю діяльністю та звинувачення у корупції.

 

Друге: чи справді ніколи і ні за яких обставин не можна передавати державні землі у розпорядження органів місцевого самоврядування, тому розмови на цю тему просто безперспективні?

 

Відповідь — ні. Адже органи місцевого самоврядування не можуть займатись бізнесом, тому в їх управлінні можуть бути лише землі, безпосередньо пов’язані з виконанням повноважень. Але для формування фонду саме таких земель їм можуть бути передані державні землі.

 

Третє: чи справді передача державних земель за межами населених пунктів в управління органів місцевого самоврядування різко підвищить доходи місцевих бюджетів і посилить інвестиційну привабливість територій? Відповідь — ні.

 

Проста зміна розпорядника землями нічого не змінить. Адже земельний податок і так сплачується з усіх земельних ділянок, які перебувають на території громади, незалежно від форми власності на цю ділянку (за винятком земель, звільнених від такої оплати).

 

Громадам передається розпорядження державними землями, що на практиці означає лише їх безкоштовну роздачу фізичним особам згідно з нормами Земельного кодексу. Оскільки за межами населених пунктів — в основному землі сільськогосподарського призначення, виділення їх під промислові об’єкти просто неможливе.

 

Четверте: а чи є для місцевого самоврядування якесь загальноприйняте в європейських країнах право, вкрай потрібне в Україні, яке передбачено цим проектом? Загалом місцеве самоврядування повинне мати монопольне право на просторове планування своєї території.

 

Всієї території, а не тільки населеного пункту. На жаль, в Україні досі такого права не визначено для територіальної громади, тому планувати територію за межами населеного пункту вона не може. Відтак таке право необхідно якомога швидше надати органам місцевого самоврядування. Але згаданий законопроект №4355 цю проблему не вирішує.

 

П’яте: чи вирішує законопроект №4355 питання щодо реалізації у майбутньому права обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення, чи хоча б створює можливості для запровадження цивілізованого ринку? Ні.

 

Загалом це не є предметом цього законопроекту, але він не враховує концепції майбутнього можливого ринку земель сільськогосподарського призначення. Навпаки, позбавлення держави банку земель сільськогосподарського призначення ставить під загрозу запровадження регульованого ринку.

Як ми вже згадували в першій частині цієї статті, у нас побутує думка, що держава — дуже поганий власник, тому все має бути приватизовано, і земля в цьому не виняток.

 

Ласий шматок, близько 11 млн. га земель сільськогосподарського призначення, поставлені на кін у законопроекті №4355. Що з ними буде далі? Автори законопроекту та ті, хто їх підтримує, часто посилаються на міжнародний досвід. Тому і нам варто його згадати.

 

Ключем до розуміння ситуації щодо власності на землю сільськогосподарського призначення є те, що у більшості країн існують два суттєві обмеження: перше — сільськогосподарські землі на правах власності мають належати тим, хто працює на цій землі; друге — встановлюється верхня межа земельного банку в одні руки, і вона в різних країнах може бути різною. Як правило, це близько 150 гектарів.

 

У бастіоні приватної власності США 40 % земель належать державі. Серед сільськогосподарських земель 33 % земель належать фермерам на правах повної власності, 54 % — часткової власності й 13 % — на правах оренди.

 

В Ізраїлі 91 % сільськогосподарських земель належить державі, в Польщі, де навіть у комуністичні часи земля була у приватній власності сімей, 1,5 млн. га сільськогосподарських земель є державними.

 

В Австралії з її безмежними просторами ще з кінця XIX століття існує обмеження на максимальну величину земельного банку в одних руках і є закон про примусове відчуження (експропріацію) надмірно сконцентрованих в одних руках земель.

 

Варто також зауважити, що в більшості розвинених країн Європи та Америки, щодо яких можна знайти інформацію у відкритому доступі, існує дуже жорстке законодавство щодо розпорядження сільськогосподарськими землями. Фактично продається не земельна ділянка, а право на використання цієї ділянки в сільськогосподарських цілях.

 

Так само жорстко визначаються умови оренди, встановлюється вилка для орендної плати, а в країнах, де такого обмеження немає, державний орган може перевірити обґрунтованість тієї чи тієї орендної плати.

 

Ще жорсткіші вимоги і щодо дотримання правил експлуатації земель, збереження їх родючості, накладення санкцій за ерозію та виснаження земель.

 

У більшості країн Європи кінцевим власником сільськогосподарських земель має бути фізична особа, обіг земельних ділянок, як правило, здійснюється за посередництва дер­жавних органів, спеціально для цього визначених.

 

Наявність обмежень щодо власності на сільськогосподарські землі та їх обіг не є «соціалізмом» чи «обмеженням вільного ринку».

 

Просто земля є специфічним об’єктом власності, який даний Богом і який не просто використовується власником у власних цілях, адже лише на землі енергія Сонця перетворюється у харчові продукти, без яких не може жити людина, тому земля, яка належить конкретній людині, водночас належить народові цієї держави і людству.