«Презентовані владою проекти загрожують знову виявитися реформами на папері»

Регіональна політика — чи її відсутність — упродовж років незалежності накопичила багато запитань. І те, що на них не намагалися знайти правильних відповідей, є прикрою й незаперечною реальністю. Власне, саме це стало причиною подій, що спричинили війну на сході України.

Нині часто повторюються слова «регіональна політика», «децентралізація», «федералізація»... Наскільки усвідомлено ми їх вживаємо? Чи достатнього зважено — з точки зору саме регіонів — підходимо до вирішення проблеми місцевого розвитку? Про це ми розмовляємо з експертом із питань економіки Марком Берфманом, людиною, яка більшу частину свого життя присвятила основному фахові — будівельника, очолювала обласну адміністрацію і сім років — обласну раду.

Перше — зацікавити регіон у власному розвитку

— Сьогодні Україна визначається з регіональною політикою. Чому саме децентралізація необхідна країні?

— Забезпечити необхідну якість людського розвитку можна лише на основі економіки, що динамічно розвивається. Злиденна країна апріорі не здатна забезпечити своїм громадянам сучасних стандартів життя. Але впродовж багатьох століть окремі землі України були складовими економік різних держав, мали різні вектори і темпи розвитку. Відповідно, для того, щоб створити загальноукраїнську гармонійну економіку, необхідно вирішувати не лише завдання розвитку, а й завдання гармонізації, вирівнювання. Саме ця обставина має стати першочерговим завданням створення моделі ефективної регіональної політики.

Зараз під поняттям «регіон» ми переважно маємо на увазі область. Насправді ж, за визначенням, регіон — це велика територія, що вирізняється характерними ознаками — географічними, економічними, етнографічними… Розуміння цих ознак дозволить планувати розвиток кожного регіону як єдиного цілого. А на загальнонаціональному рівні необхідно, щоб акценти розвитку були зміщені з «підйому» окремих галузей на створення умов для комплексного зміцнення економіки регіонів. Для того ж, аби й регіони були зацікавлені у цьому, необхідно стимулювати їх розвиток за принципом: «Краще живе той, хто краще працює».

Нині ми констатуємо: якщо протягом останніх 20 років ВВП на душу населення у світі зріс на 86,7%, то в Україні зменшився на 37,1%. Чому? Надмірна централізація управлінських рішень сформувала неефективну конструкцію державного управління. Значною мірою це стосується бюджетного планування. І бюджетний кодекс із поправками 2010 року врахував суттєві недоліки свого попередника, але практично залишив поза увагою міжбюджетні відносини центру і регіонів.

Пригадую, коли ухвалювали перший варіант Бюджетного кодексу, а це було при Прем’єрові Ющенку, нас, представників регіонів, зібрали на велику нараду. Я тоді виступав і, висловлюючи загальну думку, говорив, що прийняття Кодексу — справа надзвичайно корисна, бо без нього був просто безлад. Ми погоджувалися тоді, що формульний підхід розподілу грошей має різко зменшити корупційні схеми. Але водночас застерігали, що він нівелює інтереси регіонів, а відтак перетворить їх на утриманців. Щодо першого ми помилилися: корупція не зменшилася, а зросла, бо якщо раніше по грошi ходили 25 областей, то почали ходити ще й понад 700 міст і районів. А от щодо другого, на жаль, не помилилися.

У країні відсутня прозора інформація про фактичні показники надходжень і витрат на власні потреби в регіональному розрізі. Всі регіони — і ті, що є донорами, і ті, що є реципієнтами, отримують однакове бюджетне фінансування в розрахунку на фактичну чисельність населення. Тобто виникла ситуація, коли в розвитку економіки регіону не зацікавлені ні органи влади, ні територіальні громади. Бо навіщо, скажімо, виділяти землю під нове виробництво, коли територіальна громада від цього не отримає жодної користі? Навпаки: можуть виникнути екологічні проблеми. Все це провокує суто споживацькі настрої у населення. А політики-популісти вміло використовують ці настрої на свою користь.

Діючу практику бюджетного вирівнювання виправдовують, як правило, тим, що в унітарній державі повинні бути однакові умови життя населення. На мій погляд, формула має бути дещо іншою: держава має гарантувати мінімальні соціальні стандарти, а все, що заробляє регіон, після відрахування на загальнодержавні потреби, має складати консолідований бюджет регіону, в тому числі й місцевих громад. Така схема міжбюджетних відносин дасть можливість зацікавити регіони у зростанні їх виробничого потенціалу; поліпшувати інвестиційний клімат у регіонах; запровадити конкретні й зрозумілі критерії оцінки роботи органів влади щодо розвитку регіонів; запровадити формування бюджетів місцевого самоврядування «знизу — вгору» на основі єдиних соціальних стандартів, згідно з вимогами Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Людина не повинна знати, де офіс начальника

— Тобто принцип «знизу — вгору» все ж повинен стати реальністю. Але як мають втілюватися реформи місцевого самоврядування? У недавній розмові з сумськими журналістами один з ідеологів адміністративної реформи, народний депутат Анатолій Матвієнко переконував, що слід почати з базового рівня — укрупнення сільрад, вирішити всі питання на цьому рівні, а потім рухатися далі. Якою, на вашу думку, має бути послідовність втілення реформ?

— Передусім слід нарешті зрозуміти, що адміністративна реформа повинна мати одну-єдину мету — підвищення якості та доступності для населення адміністративних послуг. А від укрупнення сільрад це ніяк не залежить. Так, адмінреформа необхідна. Але перед тим, як її почати, і для того, аби не повторити попереднього досвіду, що засвідчив: усі реформи поки тільки погіршували ситуацію, — слід провести ретельну підготовку. Передусім прийняти закон «Про адміністративні і соціальні послуги, що надаються населенню України органами влади». Ми повинні зробити так, щоб життя кожної окремої людини не залежало від відстані до офісу начальника. Щоб її просто не цікавило, де цей офіс знаходиться!

Тобто реформа повинна мати комплексний характер. І починати її можна, тільки маючи пакет законів — прийняті зміни до Конституції України, закони про регіональну політику, місцеве самоврядування, земельний кодекс і так далі — всіх тих, що регулюють життєдіяльність держави. Поки таку підготовку не проведено — починати процес реформування категорично не можна.

Законотворення — не гра в наперстки

— Ви говорили про те, що з проектів пропонованих нині законів, на важливості яких ви наголошуєте, вихолощені важливі моменти. Про що саме йдеться?

— Ті проекти, що пропонуються сьогодні, містять у собі чимало механізмів, які вже на законодавчому рівні можуть створити бар’єри для втілення ідеї децентралізації та нормального розвитку регіонів. Немало цих документів iще з 2009 року блукали у парламенті. Не можна казати, що вони були досконалими, але тепер їх доопрацювали таким чином, що з проектів зникло те, що було необхідним для побудови нормальної регіональної політики.

От, скажімо, що пропонує проект закону «Про засади державної регіональної політики». У варіанті 2009 року об’єктами державної регіональної політики є Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь. У сьогоднішньому варіанті, вже, на жаль, прийнятому в першому читанні, до об’єктів додані «групи регіонів або їх частин, міст, сіл, селищ, об’єднані за критеріями та у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів». А це означає, що не регіон, а знову Кабінет Міністрів на свій вибір буде вирішувати, як розвиватиметься той чи інший населений пункт, минаючи регіон.

У проекті закону від 2009 року в статті 3 «Принципи здійснення регіональної політики» йшлося про принцип децентралізації — «збалансованого розподілу владних повноважень з управління розвитком територій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з передачею відповідних ресурсів». У законі, що запропонований зараз, уже йдеться не про передачу ресурсів, а про «забезпечення однакових можливостей доступу об’єктів регіональної політики до ресурсів державної фінансової підтримки регіонального розвитку». Для непосвяченого незрозуміло, але чи не йдеться, по суті, про те, що розподілом буде знову займатися центр? І йдеться не про децентралізацію, а про посилення централізації навіть щодо сьогоднішнього стану справ?

Подібних нюансів у проекти закладено чимало. Що ж стосується змін до Конституції, які пропонуються, то тут ситуація набирає просто анедокдотичного звучання, а щодо децентралізації створюється практично унтерпришибеєвська позиція. Бо теж зводиться до того, що в регіональній політиці все вирішуватиме Кабмін.

По суті, давайте розуміти: й сьогодні законодавство дає багато повноважень місцевим, районним, обласним радам. Через відсутність виконавчих органів цих рад, які не передбачені законом, виконавчі функції делеговані місцевим адміністраціям. І сьогодні проблема не у власне повноваженнях, а у ресурсах, що необхідні для виконання цих повноважень. Для прикладу: чи є у вас хоч один знайомий, хто б пролікувався сьогодні в лікарні лише тими медикаментами, які є у медичній установі? Ні. А це ж захищена стаття! Проте не забезпечена ресурсами.

Хто ж буде виконавцем політики? За ідеєю, виконавчі органи. Які саме? Почитайте уважно проекти, в тім числі й проект Президента, і ви побачите, що вони не визначені: то йдеться про виконавчий комітет, то — про виконавчий апарат. Проте ми знаємо, що, наприклад, виконавчий апарат обласної ради діє й сьогодні — він готує матеріали до сесій і жодним чином не є виконавчим органом обласного рівня. Врешті пропонується узагальнююче поняття «виконавчий орган». Але закон потребує чіткості. А слово «орган», як щойно ми визначилися, містить два значення: «комітет» і «апарат». Про що саме ми будемо говорити, коли приймемо закон із таким нечітким положенням? Чи це з’ясується потім? То для якого виконавчого органу ми маємо готувати стратегію регіональної політики? І чи не завершиться все тим, що в області керуватиме представник Президента? Що знову права будуть у центральних органів влади, обов’язки — на місцевих органах влади, а ресурси для їх виконання так і залишаться за центром?

Такі різночитання — не ознака правильного законотворення; це, швидше, нагадує гру в наперстки. Й тут важко не погодитися з оглядачем «Дзеркала тижня» Інною Ведерніковою, яка пише: «З кишені Петра Олексійовича (Порошенка) стирчить якийсь лівий проект Конституції, який він уже відправив до Венеціанської комісії, ризикуючи таки в історію не увійти, а вляпатися». Стосується це передусім обговорюваного нами питання — децентралізації — та невизначеності того, хто здійснюватиме виконавчу владу на рівні регіону. Доречно зауважити, що абсолютно унітарна Польща не посоромилася назвати виконавчі органи воєводств урядами.

Отже, підсумовуючи, можемо сказати, що сьогоднішній стан України — результат лихоманкової боротьби центральних органів за право розподіляти ресурси і вирішувати всі питання регіонів, залишаючи місцевій владі відповідальність. І процес цей не зупинився. Презентовані сьогодні владою проекти загрожують знову виявитися реформами на папері, які не підштовхнуть розвиток України, а лише поглиблять стагнацію.