На все — накази та iнструкцiї

       Практика державного будівництва, економічних та соціальних реформ на шляху становлення України як демократичної і правової держави свідчить про те, що значна частина проблем, які унеможливлюють проведення реформ, не вирішується через те, що влада гальмує правову і судову реформи. Питання проведення правової реформи діюча влада взагалі не порушувала, а адміністративної реформи — тільки імітувала, що на практиці призвело до провалу політичних, економічних, державно-правових і соціальних реформ.

      Така ситуація з проведення правової і судової реформ склалася і через те, що діюча влада, яка, по суті, уособлює тоталітарну, адміністративно-командну систему, ігнорувала свої зобов'язання протягом року після вступу України до Ради Європи прийняти «Рамковий документ про правову та судову реформи», що передбачено висновком № 190 (1995) щодо заявки України на вступ до Ради Європи.

      Всупереч конституційним вимогам досі законодавчо не врегульовано дії органів центральної державної влади, бо не прийнято закони про Регламент Верховної Ради України, про Кабінет Міністрів України, про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

      Верховна Рада, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади приймають нормативно-правові акти, які за своїм змістом і природою нічим не відрізняються від тих, що існували за часів радянської влади, коли діяла система тоталітарного адміністративно-командного права. Це не дає можливості громадянам та юридичним особам на практиці реалізувати свої права і свободи, як це здійснюється в цивілізованих демократичних розвинених правових державах, яким притаманне публічне право.

      Крім того, в Україні немає демократичної за формою і структурою збалансованої системи права, бо досі не визначено якісних і кількісних співвідношень у регулюванні правовідносин між нормативно-правовими актами Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Через це тільки незначна частина суспільних відносин регулюється законами Верховної Ради України і нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, а левова частка — наказами й інструкціями міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які обслуговують відомчі корпоративні інтереси, а не інтереси громадян та юридичних осіб. Тобто, у нас існує не законне демократичне право, а середньовічне наказове волюнтаристське тоталітарне кабінетне право чиновників, яке має мало спільного з реальними суспільними відносинами.

      У державі не приступили до розробки механізму розмежування відповідальності політичних партій, органів державної влади, зокрема органів центральної виконавчої влади, за розробку та визначення правової політики в різних сферах суспільного життя. Про відстороненість і безвідповідальність Кабінету Міністрів України щодо розробки законодавчих пропозицій яскраво свідчить те, що приблизно вісімдесять відсотків законопроектів готують і подають на розгляд Верховної Ради України народні депутати України, і тільки двадцять відсотків — Кабінет Міністрів України. У цивілізованих європейських державах ця пропорція зворотна.

      Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, без винятку, здійснюють переважно управлінські й контрольні функції, тобто є центральними органами виконавчої влади адміністративно-командної системи. Практично вони не здійснюють правової політики у своїх сферах діяльності. Для переважної більшості працівників міністерств підготовка законодавчих пропозицій і проведення їх через парламент, як свідчить практика, є другорядною справою. А саме це має бути їхньою основною функцією. Тільки тоді в країні правитиме не посадовець, а закон.

      Законодавчі акти діючої влади містять у собі не реальний, а паперовий волюнтаристський віртуальний зміст. Не можна ігнорувати слушне зауваження К. Маркса про те, що мудрий законодавець не є законотворцем, і він не творить закони, а формалізує прогресивні суспільні відносини, які існують у житті. Ми ж вдаємося до крайнощів: у одних випадках — навіть улітку боїмося позбутися дірявого зношеного радянського кожуха або шинелі (суспільних відносин, які віджили своє), в інших — накидаємо на себе, перебуваючи в болоті, сучасне європейське плаття. І це не випадково, вдаємося до химер, а діалектику, рух реального життя «опустили» у підвали бібліотек і сховалися від нього у кабінетах посадовців.

      Тому дуже дивною є ситуація, яка має згубні наслідки для громадян і народу України, що нинішня влада взагалі не порушувала питання про проведення правової реформи, аби перейти від тоталітарного до демократичного права. Отож чи варто дивуватися, що закони влади не виконуються, водночас посадовці звинувачують у цьому наших громадян, а не себе — «законотворців», які готували віртуальні волюнтаристські закони? Громадян України, які діють за природними законами, всупереч неприродним законам, влада звинувачує у тому, що вони переступають закон, тобто «скоюють злочини», хоча, якщо керуватись засадами верховенства права, беззаперечного пріоритету прав і свобод людини і громадянина та справедливості, то злочинними є закони влади, бо вони неприродні і суперечать зазначеним принципам.

      Судову владу в Україні, завданням якої є захист прав і основних свобод людини і громадянина на засадах верховенства права, у період становлення незалежності України, як і інші гілки влади, також не обминула глибока криза.

      Фактично новий Закон України «Про судоустрій України», який передбачав реформування судової влади, тільки поглибив її кризу — суди не стали незалежними, неупередженими і справедливими. На кінець 2003 року в судах України залишилися нерозглянутими кожна шоста цивільна і кожна п'ята кримінальна справи, у Верховному Суді України — більш як десять тисяч цивільних справ, на розгляд яких треба роки. Спроби посадового впливу на суди в особистих і корпоративних інтересах, як і раніше, не є поодинокими.

      У судах триває тяганина з розглядом справ, зростає бюрократизація судів, з'явилися тенденція збільшення кількості судових помилок, порушення правил судової етики, суди стали менш доступними для населення, про що свідчить зростання у геометричній прогресії кількості скарг на роботу судів.

      Як і в тоталітарні часи, суди залишаються органами кримінального переслідування з боку держави. Бо й досі при відсутності достатніх доказів для постановлення обвинувальних вироків, усупереч юридичним канонам і європейській традиції, суди направляють десятки тисяч справ на додаткове досудове слідство замість виправдальних вироків. Незважаючи на прийняття нового Кримінального кодексу України, який гуманізував кримінальні покарання, суди, як за радянських часів, щодо третини засуджених призначають покарання у вигляді позбавлення волі. Незважаючи на те, що право арешту підозрюваних і обвинувачених у ході дізнання і досудового слідства від прокуратури передано судам, становище не змінилося — кiлькiсть затриманих і арештованих у процесі дізнання і досудового слідства не зменшилась і залишилась на тому ж рівні.

      Як наслідок, у місцях позбавлення волі перебувають майже 200 тисяч засуджених і 50 тисяч обвинувачених і підсудних — у місцях попереднього ув'язнення. Це один із найгірших показників у світі: 400 осіб на сто тисяч населення в Україні щорічно, за вироками судів, перебувають у місцях позбавлення волі, у той час, як у європейських країнах — 60 осіб на 100 тисяч населення. Якщо додати до цього арешти за адміністративні правопорушення, які в європейських країнах є кримінальними проступками, то цей показник становитиме приблизно 1000 осіб на 100 000 населення (щорічно кожний сотий громадянин України, тобто один відсоток, опиняється в місцях позбавлення волі). Показник судимості населення в Україні у три рази перевищує середній показник у країнах Європи. Виникає запитання: що ми будуємо — декларовану правову чи реальну поліцейську державу?

      Питання реформування кримінальної політики держави в нас звели до реформування системи виправно-трудових установ, яке, по суті, не змінить вищенаведене становище. На мій погляд, потрібно комплексно реформувати кримінальну політику держави і систему відбування покарань, аби поетапно гуманізувати її упродовж 2-3 років і зменшити кількість засуджених до позбавлення волі і виправно-трудових установ принаймні втричі. Це відповідатиме засадам справедливості, закріпленим у принципі верховенства права, реаліям життя і європейським стандартам.

      У 2003 році через те, що немає законодавчого врегулювання конституційного права громадян на отримання безоплатної юридичної допомоги, у випадках, встановлених законом, 27 відсотків громадян України, які живуть за межею бідності, 60 відсотків бідних громадян та майже половина підсудних, які були малозабезпеченими і захищали себе у кримінальних справах у судах самостійно, без участі захисників, фактично були позбавлені свого конституційного права на судовий захист. Це є кричущим порушенням основних прав і свобод людини.

      Вимоги щодо реформування та становлення незалежної і справедливої судової влади відповідно до стандартів Ради Європи містяться в документах, що передбачають умови вступу України в ЄС та НАТО та в її зобов'язаннях при вступі у Раду Європи.

      За офіційним висновком експертів Ради Європи від 19 грудня 2002 року, діючий Закон України «Про судоустрій України» не відповідає європейським стандартам як у частині побудови системи судів, так і організації судової влади, елементи яких дублюють одне одного, є нечіткими, занадто складними, розпорошеними по вертикалі і горизонталі, непрозорими, і тому мають бути переглянуті українською владою. Зокрема, на їхню думку, не відповідають європейським стандартам чотирирівнева система судів, тому функції ліквідованого Касаційного суду України мають бути передані Верховному Суду України, а ще не створена як окрема ланка система спеціалізованих адміністративних судів повинна бути інтегрована в загальні суди із запровадженням у них спеціалізації суддів з розгляду адміністративних справ, як це є в абсолютній більшості європейських країн. Такої легковажності і «розкоші» у створенні нових ланок судів, як зауважили експерти Ради Європи, не дозволяють собі навіть заможні європейські країни.

      На думку експертів Ради Європи, українське законодавство розпорошує повноваження щодо організації судової влади між надмірною кількістю органів: пленумами, президіями, радами, комісіями, комітетами, а також судовими інстанціями, що робить її залежною від виконавчої влади. Тобто, українська судова влада побудована за римським правилом: розділяй і владарюй. Така судова система, на думку експертів Ради Європи, не працюватиме. Про це красномовно свідчить суттєве погіршення роботи судів щодо здійснення правосуддя. Але діюча влада замовчує цей висновок експертів Ради Європи.

      Слід також зауважити, що у процесі здійснення так званої «малої судової реформи» і реалізації Закону «Про судоустрій України» були допущені грубі помилки і прорахунки при визначенні кількості суддів загальних місцевих та загальних апеляційних судів. Практика європейського і вітчизняного судочинства свідчить, що в апеляційних судах оскаржується не більше двадцяти відсотків судових рішень місцевих судів, тому співвідношення кількості суддів апеляційних і місцевих загальних судів у європейських країнах становить 1 до 5. В Україні ж кількість суддів загальних апеляційних судів збільшили, перевівши до них суддів загальних місцевих судів, з 1000 до 2000, а загальних місцевих судів — з 3500 до 4600 суддів, майже 1000 посад яких не укомплектовано, тобто співвідношення кількості суддів у зазначених судах становить 1 до 2.

      Ця диспропорція призвела до того, що середньомісячне навантаження на одного суддю загального апеляційного суду становить усього 7 справ, а на одного суддю загального місцевого суду — 106 справ. Як наслідок, загальні апеляційні суди були не завантаженими і працювали, по суті, вхолосту.

      У той час, як у європейських країнах порядок розгляду цивільних, господарських і адміністративних справ, за винятком кількох країн, урегульовано тільки Цивільним процесуальним кодексом, деякі політики намагаються проштовхнути через парламент процедуру розгляду цих справ трьома окремими Цивільним процесуальним, Господарським процесуальним і Адміністративним процесуальним кодексами. Це не тільки суперечить європейській практиці і здоровому глузду, а й зменшить доступність правосуддя для громадян та можливість для них отримати кінцеве судове рішення.

      Як відомо, окремі члени Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та Центру політико-правових реформ, щоб «стимулювати» процес судової реформи, розробили Концепцію розвитку системи правосуддя в Україні на 2004—2014 роки. Її автори — ті ж самі особи, які «творили» малу судову реформу, що призвела до напівруйнації системи судів і судочинства. Запропоновані ними засадничі положення щодо утворення чотирирівневої системи судів, аналогів якої немає в жодній країні світу, а також подальше «по живому» штучне розрізання діючої судової системи призведе до знищення конституційного принципу верховенства права й остаточної руйнації судової системи і судочинства.

      Водночас політики і народні депутати безпідставно ігнорують розроблений мною та внесений групою народних депутатів iз фракції «Наша Україна» 4 квітня 2003 року і взамін нього 17 вересня 2003 року — вдосконалений проект Великого судового кодексу України (№ 3338), який передбачає комплексне реформування судової системи і судочинства на демократичних засадах, в основу якого покладено трирівневу класичну європейську систему судів, що повністю узгоджується з Конституцією України і Рекомендаціями експертів Ради Європи. На жаль, його досі не розглянуто в комітетах та на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Микола ХАНДУРІН,

кандидат юридичних наук.