«Неопізнаний» статус

22.03.2006

Коли на початку року Україні перекрили «трубу», то «Газпром» вочевидь намагався в такий радикальний спосіб вплинути на характер подальшого співробітництва в енергетичній сфері. Як у цій ситуації повинен був діяти Антимонопольний комітет України (АМК)? Безперечно, він повинен був захищати конкурентне середовище з принципових позицій. Насправді ж усі побачили, як АМК пізнього вечора, через дві години після прийняття відповідного урядового рішення швиденько надав згоду, аби на ринку постачання та реалізації російського «блакитного палива» в Україні діяв монополіст. Склалося враження, що Кабмін натиснув на АМК. Але ж, якщо ми дійсно прагнемо розбудовувати в країні ефективне ринкове середовище і створювати рівні для всіх умови господарювання, то маємо право очікувати дещо іншого підходу до конкурентної політики. Міркуваннями з цього приводу ділиться екс-перший заступник голови АМК Зоя Борисенко.

Як забезпечити незалежну позицію конкурентного відомства – доволі складна проблема, але без її вирішення ми не можемо розраховувати на прийняття в СОТ, ЄС, НАТО. Показовими в цьому контексті є результати опитування, проведеного одним із загальноукраїнських видань. Отож лише 37 відсотків респондентів вважають, що ми справді є країною з ринковою економікою, водночас 54 це заперечують, а 9 відсоткiв вагаються з відповіддю. Для того, щоб кожен підприємець відчув на собі, що його рівні права в бізнесі насправді захищаються державою, необхідно забезпечити незалежний статус АМК. Однак це питання опинилося в центрі політичних рокіровок.

Відповідно до Закону «Про Антимонопольний комітет України»(1993 р.), Комітет повинна була утворювати Верховна Рада. АМК мав складатися з голови й десяти державних уповноважених. Керівника цього відомства призначали за поданням глави парламенту на термін сім років, і він за посадою входив до складу Кабінету Міністрів. Відставка уряду не тягла за собою відставки голови АМК. Його могла звільнити лише Верховна Рада за поданням спікера. Що ж до державних уповноважених, то їх мала призначати Верховна Рада за поданням голови Комітету строком на сім років. Десять державних уповноважених за своїм статусом було прирівняно до заступників міністрів. Отже, на момент створення АМК мав надзвичайно високий статус. Це був державний орган, посадові особи якого мали захист у разі, якщо хтось прагнув їх звільнити за принциповість позиції при відстоюванні державних інтересів. Достроково звільнити державного уповноваженого могла лише Верховна Рада, і для цього слід було мати обгрунтовані підстави. Звільнення раніше ніж через сім років можна було мотивувати лише серйозним посадовим злочином.

За своїм статусом Комітет не вписувався в чинну структуру органів влади. Найбільше він залежав від Верховної Ради, однак не був безпосередньо їй підпорядкований. Водночас АМК було підпорядковано Кабінету Міністрів. Такий перехресний контроль мав забезпечувати реальну незалежність та об'єктивність роботи Комітету. Крім цього, АМК на той час не було визначено як орган виконавчої влади. АМК вважали просто державним органом для забезпечення контролю за дотриманням антимонопольного законодавства.

Далі події розгорталися відповідно до сценарію, що випливав iз Конституції України. Країна з парламентсько-президентської перетворилася на президентсько-парламентську республіку. Змінився й статус Комітету. Основну роль у процедурі його формування тепер відігравав Президент. Він призначав і звільняв голову АМК за згодою парламенту. Про призначення інших членів Комітету в Конституції не було сказано ні слова. З 1997 року почалося здійснення адміністративної реформи, в процесі якої низка державних органів набула спеціального статусу. У 2000 році було внесено зміни й до закону про Комітет. Він став центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним главі держави та підзвітним Верховній Раді.

Крім того, тепер законом визначено, що державних уповноважених та заступників голови АМК призначає на посади та звільняє Президент за поданням Прем'єр-міністра. Тобто нині принциповий державний уповноважений може бути дуже швидко звільнений указом глави держави. Якщо врахувати, що рішення за результатами розгляду справ приймаються колегіально, то стає зрозуміло, що незалежним у процесі голосування повинен бути не тільки власне керівник АМК.Призначення та зняття з посад державних уповноважених із застосуванням демократичної процедури Верховної Ради забезпечувало їхню незалежну позицію при прийнятті особливо важливих рішень. Але цю незалежність втрачено. У своєму нинішньому статусі Комітет не може максимально ефективно виконувати поставлені перед ним завдання.

Перетворення АМК на орган виконавчої влади викликало зрозуміле несприйняття нововведень і тривале намагання повернути незалежний статус Комітету. Змінами, внесеними до Закону «Про Антимонопольний комітет України» 20 листопада 2003 року, статус АМК певною мірою поновили. Уловіть різницю: Комітет тепер визначено не як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, а як державний орган із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції.

Але знову стався реванш. Коли, нарешті, система захисту конкуренції в нашій країні набула більш-менш чітких, законодавчо визначених, з урахуванням світового досвіду форм, Україна зробила крок назад у цьому питанні. Указом Президента України від 19 грудня 2005 року було затверджено «Схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади». Цією схемою центральні органи виконавчої влади було розділено на чотири групи. У першу групу об'єднали міністерства, які входять до складу Кабміну. У другу групу входять органи влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України. У третій групі — державні структури, які відносяться до центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. У четвертій — решта інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Кабінет Міністрів.

Цим указом Президента Антимонопольний комітет введено до складу третьої групи. Отож його знову включили в систему центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Тим самим створили правову колізію, коли окремі законодавчі акти по-різному визначають статус однієї з найважливіших державних структур.

Відомо, що Президент має видавати укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України. Відповідно до цього, організація і діяльність органів виконавчої влади та основи державної служби визначаються винятково законами. Нагадаю, лише рік тому в Законі «Про Антимонопольний комітет України» слова «... є центральним органом виконавчої влади» було замінено словами «...є державним органом». Це однозначно свідчить про те, що статус АМК свідомо змінений. Тому тепер не логічно так швидко вносити правку в існуючий порядок указом Президента всупереч вимогам чинного законодавства.