Більше п’яти років знадобилося Україні, аби відправити на задвірки історії сумнозвісний закон Ківалова—Колесніченка «Про засади державної мовної політики».
Наприкінці лютого Конституційний Суд України (КСУ) нарешті поставив у цій справі крапку: визнав його неконституційним.
«Оцініть красу гри. Ми їх розвели, як кошенят», — не приховував задоволення після голосування покійний нині регіонал Михайло Чечетов.
Згодом ця фраза стане вирішальною у долі закону. Бо саме від шахрайської процедури його ухвалення відштовхуватиметься Конституційний Суд.
Тобто, як випливає із мотивувальної частини рішення, свій вирок судді ґрунтували на тому, що під час прийняття законопроекту «Про засади державної мовної політики» була «порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду, ухвалення та набрання чинності».
І хоча 57 народних депутатів, які вносили конституційне подання, акцентували ще й на грубих порушеннях змісту закону, судді вирішили не вникати аж так глибоко в його суть.
З цим у своїй окремій думці не погоджується суддя КСУ Володимир Мойсик.
«У цілому погоджуючись з висновком КСУ про неконституційність закону внаслідок порушення процедури його ухвалення, категорично не погоджуюсь із відмовою Конституційного Суду України розглянути на відповідність Конституції України окремі положення закону, які оспорюються народними депутатами, — наголошує Володимир Романович. — Моя незгода обумовлена тим, що надана Конституційним Судом інтерпретація змісту положень закону слугувала б певним дороговказом законодавцю в процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні».
Водночас пан суддя вважає небезпечним прецедент визнання неконституційним закону лише за процедурою його ухвалення, адже «гіпотетично можливе виникнення випадків», за яких будуть оскаржувати закони тільки через недотримання парламентом конституційної процедури розгляду (а враховуючи масштаби кнопкодавста в парламенті, такі застереження зовсім не безпідставні).
Тому суд мав перевірити закон на відповідність Основному закону України не лише в частині дотримання процедури розгляду, а й за юридичним змістом його положень.
«УМ» вибрала найпринціповіші міркування судді та пропонує до уваги читачів (детальніше з окремою думкою Володимира Мойсика можна ознайомитися на сайті КСУ www.ccu.gov.ua).
Мова є складовою конституційного ладу в Україні
Із правового погляду, ухвалення закону можна розцінювати як посягання на основи конституційного ладу держави, наголошує суддя. І ось чому.
Державною мовою в Україні є українська мова (частина перша статті 10 Конституції); за юридичною позицією КСУ, це положення треба розуміти так, що українська мова як державна є обов’язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами влади та місцевого самоврядування, а також в інших публічних сферах суспільного життя; статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави на рівні з її територією, столицею державними символами.
У преамбулі закону передбачено, що «цим законом визначаються засади державної мовної політики в Україні». Але такі засади визначаються приписами Конституції України, а предметом регулювання закону є порядок застосування мов.
Концептуальним недоліком закону є те, що мова в ньому розглядається не як засада конституційного ладу, одна з найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака.
Положення про українську мову міститься в розділі I «Загальні засади» Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні.
Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом поняття «конституційний лад».
Іншою його складовою є, зокрема, поняття державних символів. А право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить винятково народові.
Положення статей розділу «Загальні засади» Конституції можуть бути змінені тільки шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом.
Отже, державна мова є невід’ємною ознакою держави та елементом його конституційного ладу. Водночас, маючи де-юре статус державної, з прийняттям закону Колесніченка—Ківалова українська мова де-факто перестала бути такою.
По-перше, за статтею I закону «державна мова — закріплена законодавством мова, вживання якої обов’язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв’язку та інформатики тощо».
На думку Володимира Мойсика, таке визначення державної мови в системному зв’язку з концептуальними засадами та оспорюваними положеннями закону суперечило приписам частин першої, другої статті 10 Конституції України, оскільки дозволяло поширити поняття державної мови не лише на українську, а й на іншу мову, насамперед, російську — мову нинішнього агресора.
Адже на конституційному рівні державна мова визначена частиною першою статті 10 Конституції України, і це українська мова, а закон був частиною «законодавства», положення якого про обов’язковість у відповідних випадках застосування російської мови підпадали під визначене ним самим поняття державної мови, відтак «завдяки» закону в Україні в позаконституційний спосіб російська мова фактично набула статусу державної та зберігала його протягом майже п’яти з половиною років (!).
По-друге, законодавець не врахував якісної відмінності правового статусу і функцій української мови як єдиної державної мови в Україні від правового статусу інших мов, поширених на території держави.
Аналіз положень низки статей закону дає підстави для висновку, що вони створювали законодавчі передумови для домінування регіональної мови над державною, можливості використання регіональної мови замість державної (або паралельно з нею) у тих сферах, де державна має бути обов’язковою (в органах влади, судочинстві тощо).
Такий підхід законодавця, на переконання судді, послаблює роль української мови в державотворчих процесах.
По суті, це намагання законодавця звузити межі функціонування української мови як єдиної державної шляхом заміни її російською, спроба у позаконституційний спосіб змінити конституційний лад в Україні.
До речі, Венеціанська комісія у своєму висновку від 19 грудня 2011 року також зосередила увагу законодавця на тому, що «хоча проект закону не надає російській мові ніякого додаткового офіційного статусу, він може сприйматися як спроба розширити сферу використання російської мови в країні та як крок до практичної офіційної двомовності».
Таким чином, ухваливши закон, який фактично надав російській мові статус другої державної, Верховна Рада вийшла за межі повноважень, встановлених статтею 85 Конституції, фактично посягнувши на конституційний лад в Україні, адже мова є складовою конституційного ладу в Україні, зміна якого є прерогативою винятково українського народу, а не законодавця.
Основна мова і державна — не одне і те ж
Водночас норма про те, що «основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади і місцевого самоврядування є державна мова», має логіко-семантичну суперечність, оскільки поняття «основна мова» і «державна мова» не є тотожними.
Так, жодне зі значень прикметника «основний» не означає «обов’язковий» (згідно зі «Словником української мови»), а поняття «державна мова» передбачає її обов’язковість.
Таким чином термін «основна мова» фактично змінює правовий статус державної мови.
З огляду на приписи статті 10 Основного закону України, мови в нашій державі за своїм юридичним статусом поділяються на три категорії: державна мова — українська; мови національних меншин; мови міжнародного спілкування.
Ніякі так звані регіональні мови не згадуються, тому їх виокремлення законодавцем та визначення їх статусу в законі, на думку Володимира Мойсика, є неконституційним.
10-відсоткова дискримінація
Частина друга статті 7 закону визначає 18 мовних груп, яким держава гарантує забезпечення заходів, спрямованих на вільне використання їхніх мов.
Водночас у законі уточнюється, що здійснення цих заходів буде гарантуватися державою за умови, якщо кількість носіїв регіональної мови, що проживають на території поширення мови, становить не менше 10 відсотків.
Що ж стосується мовних груп, чисельність яких менше 10 відсотків, то необхідність застосування цих заходів фактично віддано на розсуд місцевих рад.
Водночас Конституція України не встановлює будь-яких обмежень для забезпечення державою гарантованого захисту мов національних менших та забороняє надання привілеїв за мовними ознаками.
Тож встановлення законодавцем 10-відсоткового критерію фактично має дискримінаційний характер.
У виграші залишалася, в першу чергу, російська мова, і на цьому наголошувала в своєму висновку Венеціанська комісія: «Було з самого початку зрозуміло, що російська мова, швидше за все, відповідає 10-відсотковому порогу для посилення захисту в багатьох, якщо не в більшості, регіонах України. Це означає, що в цілій низці сфер суспільного життя російська мова буде використовуватися на «паритетних засадах» або навіть використовуватися замість державної мови».
«Конституційний Суд мав перевірити закон на відповідність Конституції України не лише в частині дотримання встановленої Основним законом України процедури його розгляду та ухвалення, а й за юридичним змістом положень, — робить висновок Володимир Мойсик. — Викладена в окремій думці оцінка оспорюваних положень закону вказує на системний характер неконституційності положень закону, в тому числі базових (концептуальних), що , на мою думку, також дає підстави для визнання закону неконституційним у цілому».
* * *
У будь-якому випадку, закон Ківалова—Колесніченка — в минулому. Тепер треба якнайшвидше ухвалити новий закон (у парламенті, нагадаємо, зареєстровано аж три «мовні» законопроекти). Дбати про державну українську мову та охороняти її — це те, що слід було робити ще позавчора.
Українізувати українців на 27-му році незалежності — це, звичайно, нонсенс.
Як і розбудовувати армію вже після ворожого вторгнення. Проте ми з цим упоралися. Впораємося і з «мовними» проблемами. Головне, аби закони в цій справі допомагали, а не заважали...
ДОВІДКА «УМ»
Верховна Рада ухвалила ініційований Партією регіонів законопроект «Про засади державної мовної політики», авторами якого були нардепи Вадим Колесніченко та Сергій Ківалов, 3 липня 2012 року.
Документ набрав чинності у серпні того ж року і передбачав, зокрема, можливість офіційної двомовності в регіонах, де чисельність нацменшин перевищує 10%. Ухвалення закону спричинило мітинги та акції протесту, які, втім, не дали результату.
Згодом низка обласних та місцевих рад визнала російську мову регіональною. Окрім того, регіональною у західних областях було визнано угорську, молдовську та румунську мови.
У лютому 2014-го, одразу після перемоги Євромайдану, Рада скасувала закон Ківалова—Колесніченка, однак в.о. Президента України Олександр Турчинов заявив, що не буде підписувати рішення парламенту.
Тому вже в липні 57 народних депутатів зробили подання в Конституційний Суд з вимогою визнати «закон Ківалова—Колесніченка» неконституційним. 10 жовтня того ж року було відкрито провадження, а в листопаді 2016-го суд почав розгляд справи. Рішення про невідповідність Основному закону України КС виніс 28 лютого 2018 року.
