Українське суспільство сколихнула потужна інформаційна хвиля навколо законопроекту № 7206: «Купуй українське, плати українцям», який нещодавно ухвалено Верховною Радою України в першому читанні.
Його ініціатори пропонують скористатись міжнародним досвідом і запровадити багатофакторну модель держзакупівель, яка надасть цінову перевагу українській продукції — чим вище локалізація, тим більша перевага.
Опоненти ж відверто атакують ідею законопроекту, заперечуючи саму можливість надання переваги вітчизняній продукції або захисту національного виробника.
Історія СОТ та інших торговельних союзів
Аналізуючи публічні закупівлі, варто розпочати з доволі неоднозначної історії цього питання. На момент створення СОТ урядові закупівлі взагалі були вилучені з переговорного процесу. І лише 1981 року було підписано першу міжнародну угоду про закупівлі (GATT Code).
1996 року її було замінено на урядову Угоду про закупівлі (GPA). З огляду на болючість конкретно цього питання в зазначеній угоді Євросоюз має лише один голос. Водночас сама угода стосується публічних закупівель 43 членів СОТ.
Ринок публічних закупівель держав, які входять до Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР), становить доволі відчутну частку — приблизно 13% загального ВВП.
Саме цю сферу економіки найменше зачепили лібералізуючі процеси вісімдесятих чи дев’яностих років.
Апологети лібералізму саме тут бачать особливий потенціал для підвищення прозорості, конкуренції, ефективнішого забезпечення потреб. Знаходимо низку досліджень позитивного впливу більшої відкритості публічних закупівель на технологічний розвиток і сферу інновацій. Проте ці чинники не в кожному випадку є визначальними.
У таких секторах, як залізничний транспорт, енергетика, нелетальне оборонне спорядження, будівництво, мовчазна підтримка національних компаній при укладанні контрактів — це те, що дуже важко змінити.
Стосується це навіть тих урядів, які начебто керуються ліберальною політикою в закупівлях. Публічні закупівлі зазвичай залишаються інструментом промоції вітчизняної промисловості.
Багато так званих ключових третіх країн підтримують наявні обмеження саме в тих секторах, де європейські компанії мають відчутні експортні інтереси, зокрема в транспортних комунікаціях, медичному приладді, фармацевтиці, зелених технологіях (таких, що використовуються для підтримки сталості довкілля).
Водночас у період суттєвого уповільнення економічного зростання і скорочення публічних фінансів ця сфера виглядає як «найбільш прийнятна для вибачень».
Як на неупереджений погляд, закритість публічних витрат на систему охорони здоров’я, соціальні та освітні послуги, сферу оборони знаходить доволі адекватне обґрунтування.
Хай би що говорили про вилучені 3-5% ВВП із міжнародної конкуренції (оцінка Єврокомісії за 2011 р.), цікаво було б уявити систему національної безпеки в цілому спектрі прикладів у сучасному світі без таких обмежень.
Навіть коли говоримо про досягнуті домовленості, їхня реалізація, адекватне використання інституційних та людських ресурсів залишаються чи не найбільшою проблемою.
Публічні закупівлі займають значно більшу частку ВВП у ЄС (із варіаціями щодо окремих членів), аніж, наприклад, у США. Пояснення просте: цей ринок у ЄС — значно більший.
У ЄС діють плюрилатеральні угоди, які змушені брати до уваги чинні внутрішні режими, суб’єктність (центральна чи субцентральна установа, комунальне підприємство).
Якщо доповнити загальні урядові закупівлі (публічні) здійсненими підприємствами в державній власності, то суттєво відчутним цей показник є у Нідерландів (27%), Чехії (26%), Словаччини (24%), Угорщини (18%), Польщі (17%). З іншого боку, у Мексики — лише 5%, Швейцарії — 7%, США — 11%.
Не існує об’єктивних даних, щоб зробити адекватне порівняння ринку публічних закупівель (насправді термін «ринок» тут не варто застосовувати) США та ЄС.
Але розглядаються загальні коефіцієнти проникнення на основі імпорту. Не викликає подиву значно менший коефіцієнт проникнення у ЄС порівняно з Китаєм чи Індією і, водночас, більший, ніж у США.
У таких обчисленнях враховується лише прямий імпорт як частка загального публічного попиту на товари та послуги. Значно програє в цьому компоненті сусідня Туреччина.
Практика ЄС
Малі європейські ринки мають відповідно вищі коефіцієнти проникнення імпорту. Це пояснюється нездатністю наявних потужностей забезпечити потребу в товарах та послугах.
Ця ситуація, очевидно, нагадує і стан справ в Україні. Водночас досить часто не згадуються механізми її виправлення.
Деякі уряди застосовували протекціоністські заходи в публічних закупівлях у період 2009 — 2014 рр. значно частіше, ніж раніше. Європейська реформа закупівель 2014 року передбачає покращення доступу МСП до таких контрактів.
Це включає поділ контрактів на лоти й обмеження щодо обороту для учасників тендерних процедур.
Такі обмеження реалізуються як кількісно (розмір лота кореспондується з виробничою потужністю МСП), так і якісно (зміст лота кореспондується зі спеціалізацією сектора МСП).
Вимогою щодо обороту є його допустимий розмір, максимально вдвічі більший від оціночної вартості контракту, за винятком випадків, виправданих належним чином.
Очевидно, що в цей спосіб одразу зменшуються можливості конкурентної участі аналогічних за розміром чи потужностями іноземних учасників. Саме для МСП транскордонна участь може часто виявитися фінансово неприйнятною.
Директива про концесії також спрямована на полегшення доступу для малого та середнього бізнесу (дані дослідження «Відкритість ринків публічних закупівель у ключових третіх країнах).
Виокремлюють й інші бар’єри для ринкового доступу в ЄС. Щодо будівельної галузі, то тут панує повний фаворитизм європейських компаній.
Дуже часто взагалі відсутні статистичні дані щодо участі іноземних претендентів у тендерних закупівлях. Існує вимога локального (вітчизняного) контенту в заявці (щонайменше 50% європейського), що стосується вироблення, транспортування, розподілу питної води, енергоресурсів (газ і тепло), міського транспорту (автобуси, тролейбуси, кабельний транспорт тощо).
Останнє абсолютно дисонує з бажаннями деяких міст України закуповувати вживані німецькі трамваї чи навіть нові, вироблені у Польщі. Чи Україна вже стала членом ЄС і користується всіма перевагами такого членства?!
Коли ж вести мову про інфраструктурні проекти, то іноземні експерти говорять про надмірну затримку в завершенні контракту і в початку роботи.
Що ж до публічних робіт, чималим бар’єром є високий рівень бюрократії. Урядові закупівлі супроводжуються обтяжливими кваліфікаційними вимогами. Оборонна сфера містить систему компенсацій за закупівлю оборонних ресурсів.
Цілий спектр таких обмежень можна знайти в дослідженні Стіва Вулкока та Жана Крієра «Публічні закупівлі у трансатлантичній торгівлі та переговори про інвестиційне партнерство».
Як роблять у США
З боку США звучить серйозне обурення щодо так і не отриманого доступу до закупівель на регіональному рівні ЄС, комунальних підприємств (за рідкісними винятками), щонайменше 200 центральних урядових структур країн-членів ЄС.
Щоправда, самі американці не поспішають робити паралельні кроки у себе вдома. Стосовно угоди по GPA існує кілька десятків винятків.
Зокрема, щодо будівельних послуг (Арканзас), закупівлі сталевих конструкцій, автомобілів, вугілля (Меріленд, Делавар, Флорида, Іллінойс, Айова, Нью-Гемпшир), послуг (Міссісіпі), товарів (Монтана), пального, товарів із паперу, кораблів, човнів (Вашингтон). Цей список можна довго продовжувати. При цьому багато штатів не мають жодного обмеження.
Аналогічно до підтримки МСП на території Євросоюзу США також роблять виняток із угоди для малих та міноритарних підприємств, намагаючись виконувати Акт про малий бізнес 1953 року (про обов’язкове надання частини закупівель для малих та мікропідприємств).
Теперішня мета — це майже 23% федеральних закупівель. Конгрес чітко дотримується цієї позиції. До сказаного додамо Акт про відновлення та реінвестування 2009 року щодо виробництва заліза, сталі та промислових товарів.
Так звана поправка Беррі обмежує ринковий доступ до закупівель міністерством оборони їжі, одягу, спеціальних металів, приладдя з нержавіючої сталі, інструментів ручного вимірювання.
Ніким не було скасовано також Акт «Купуй американське» ще 1933 року (можна проводити прямі аналогії з необхідністю цього кроку в сучасних вітчизняних умовах), що вимагає, щоб федеральні відомства купували американські товари. Щоправда, цей акт не застосовується щодо товарів, покритих торговельними угодами.
Акт про малий бізнес 1953 року вимагає у федерального уряду частину федеральних закупівель залишати для малого та середнього бізнесу. Національні асисти для малих та міноритарних підприємств виключаються з торговельних угод. Існують аналогічні підходи щодо кораблів під американським прапором, що можуть функціонувати лише на основі закупівель для військового сектору. Субцентральні закупівлі, які не мають стосунку до торговельних угод, також використовують вітчизняний контент.
Відповідно, доступ шукається через прямі інвестиції у цільові ринки. Справді, якщо немає перепон у продажу, то навіщо інвестувати?!
Якщо, наприклад, в Україні штучно знищено внутрішній попит з боку громадян, то значні обсяги державних закупівель могли б стати хорошим стимулом для залучення інвестицій, а отже, створення локальних робочих місць та виробничих потужностей значно вищого рівня складності, технологічності та капіталомісткості порівняно з тим, як це відбувається сьогодні.
* * *
Сьогодні в Україні, за оцінками експертів CMD-Ukraine, до 38% товарів і послуг у межах публічних закупівель є імпортними або містять суттєву імпортну складову.
З цією оцінкою навряд чи можна сперечатися, зважаючи як на стан економіки, так і на відсутність здорового національного лобізму, присутнього на всіх світових ринках. Про що, власне, йшлося вище.
Інформація щодо загальної суми коштів, витрачених через процедури публічних закупівель на закупівлю товарів, вироблених в Україні, і товарів, вироблених за кордоном, — у Мінекономрозвитку відсутня.
Нічого дивного, оскільки проблема з такою статистикою, щоправда — з інших причин, є як в Євросоюзі, так і в США.
Законопроект #7206 «Купуй українське, плати українцям» хоч і вирізняється за своїми підходами до захисту ринку від іноземних аналогічних по суті механізмів, але є кроком у правильному напрямi.
Ігор ГУРНЯК,
доцент Львiвського нацiонального унiверситету iменi І. Франка
