Депутате, вас оштрафовано

У вітчизняному законодавстві правила поведінки депутата прописано тільки одним рядком, тоді як у країнах західної демократії існують цілі кодекси та нормативи. Експертне середовище вже зробило перший крок до напрацювання Кодексу парламентської етики. Ці напрацювання та проблеми з їх втіленням були обговорені на «круглому столі», що нещодавно відбувся в Києві за участі громадських організацій та трьох комітетів ВР. Це частина конче необхідної країні реформи — реформи парламенту.

У «бій» ідуть депутати

Барна, який виносить Прем’єр-міністра з-за трибуни парламенту; Парасюк, котрий б’є з ноги генерала СБУ; дуель сумки Кужель з пляшкою води Тетерука… Такі «невеселі картинки» з телеекрана все частіше бачать українці. Ганьба для парламенту й великий мінус для держави. Агресія, якою наповнене життя суспільства, пробралася й у вищий законодавчий орган країни. Здається, депутати вже не хочуть стримувати себе від жаги кулачного бою.

В українського політикуму низька політична культура, констатують експерти. Проте, як зазначає аналітик Українського незалежного центру політичних досліджень Юлія Тищенко, політична культура виробляється десятиліттями: британський парламент ішов до вибудови етичних норм три століття, і зараз, за давньою традицією, дистанція між опонентами в парламенті має бути більшою за довжину шпаги.

Справді, сьогодні в калейдоскопі міжнародних новин ми можемо бачити парламентські бійки у Нігерії, Бразилії, навіть у Південній Кореї, але не в законодавчих зібраннях країн «старої Європи», де пуститися навкулачки — означає підписати собі власноруч політичний вирок. Там напрацьовано десятки етичних норм, не виконувати які мало хто наважиться. «Парламентарії Великобританії зобов’язані вислухати першу промову нового члена парламенту, не перебиваючи його, — розповідає британець Крістофер Чоуп, депутат Палати громад. — Звернення «високоповажний» використовують, звертаючись один до одного члени парламенту Італії, Великої Британії, Мальти. Є норма, згідно з якою, депутати, виступивши у парламенті, повинні не покидати залу, не вислухавши двох наступних виступаючих. Також від члена парламенту можуть чекати, що він попередить іншого депутата про те, що у своєму виступі має намір критикувати його».

Правила поведінки у багатьох вищих законодавчих органах регулюються різними правовими актами, моральними кодексами. У країнах західної демократії передбачена низка санкційних впливів на парламентарiя, який припустився серйозних порушень: заклик до порядку із внесенням до протоколу засідання, позбавлення права виступу та голосування, штраф, заборона балотуватися до парламенту строком на рік, позбавлення мандата. У регламенті ВР України список покарань короткий і не такий жорсткий («найстрашніше» — це позбавити права відвідувати засідання впродовж п’яти сесійних днів, що було застосовано до Олега Барни), проте зазвичай навіть він не задіюється.

Цікаві сентенції висловив Роман Кобець, директор Європейського інформаційно-дослідницького центру ВР. «Як на мене, наші західні партнери розуміють не нормативно-правовий акт і не кодифікацію в тому сенсі, як воно вживається в українській правничій культурі. Це не документ, який ухвалюється парламентом і набуває чинності після підписання Президентом. Радше, йдеться про саморегуляцію певної корпорації. Це те явище, яке йде з Середньовіччя. Виникає запитання: чи можна вважати професійним видом діяльності політичне представництво й чи повинні такі речі регламентуватися законом? Адже етика та право — різні форми регулювання, і етика не може регулюватися нормативними речами!» Попри слушність цієї думки, є й інші бачення. Так, Ігор Когут вказує на вплив суспільства на формування нової політичної культури. «Кнопкодавство», поширене явище в парламенті часів Януковича, нині майже зникло, тому що ця проблема була в постійному фокусі уваги суспільства, наголошує пан Ігор.

Чого хоче суспільство від депутатів

«Проблема етики є набагато ширшою, адже стосується не лише бійок у ВР, а багатьох параметрів депутатської діяльності — питання прозорості статків, тобто чи відповідають витрати депутата задекларованим статкам, прозорості депутатських фондів (витрат на відрядження, оплату роботи помічників тощо), звітуванню депутата перед виборцями, поєднання бізнесу з депутатським мандатом тощо», — окреслює тему Юлія Тищенко. За її словами, питання дотримання процедур під час голосування теж вкладається в поняття професійної етики депутатів, адже закон, прийнятий з порушенням регламенту, в очах суспільства є нелегітимним. Близька тема — критерії ефективної роботи, за яку депутати часто видають кількість поданих законопроектів. Насправді, пояснює пані Тищенко, окремі депутати хизуються перед виборцями кількістю поданих законопроектів, але не говорять про їх якість та значення. Через це комітети Ради завалені нікудишніми законопроектами, які апріорі не дійдуть до розгляду, в апаратах комітетів це явище вже охрестили «законотворчим спамом».

На «круглому столі» було презентовано результати досліджень, які УНЦПД за підтримки Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини проводив 2015 року в п’яти містах (Дніпропетровськ, Херсон, Львів, Київ та Черкаси). У фокус-групах брали участь журналісти, місцеві політики, громадські активісти, тобто аудиторія, поінформована в темі. Обговорення показали, що, попри регіональну різницю, суспільство досить чітко сформулювало вимоги до депутата: насамперед у ВР люди хочуть бачити моральних авторитетів, людей чесних, відповідальних, професійних.

Також учасники фокус-груп вказували на потребу законодавчого унормування засад професійної діяльності парламентаріїв. З-поміж них учасники обговорень окремим рядком виділили проблеми невідповідності декларованих статків та витрат депутатів і висловили побажання, щоб декларації оприлюднювали і найближчі родичі нардепів, а також щоб депутат публічно представляв свої декларації впродовж трьох років після закінчення каденції. Депутатські фонди повинні бути прозорими для суспільства. Звітність перед виборцями є одним із засобів політичної комунікації й потребує визначення додаткових параметрів (терміни, засоби, форма і структура, критерії оцінки), аби не перетворитися на профанацію, а крім того, депутати мають звітувати частіше, ніж раз на рік. Поєднання депутатської роботи та ведення бізнесу, на думку більшості учасників фокус-груп, неможливе, адже породжує корупційні ризики та конфлікти інтересів. Респонденти висловилися за скасування пільг та привілеїв депутатів, а от щодо недоторканності думки розділилися: одні вважають, що її треба скасувати, інші наполягають, що варто зберегти часткову недоторканність.

Частина означених проблем має знайти відображення в Кодексі депутатської етики, частина — в законах. (Так, з метою уникнення конфлікту інтересів бізнесу та політики учасники фокус-груп пропонують унормувати лобістську діяльність спеціальним законом — це звична практика в багатьох західних країнах). Але безсумнівно одне: суспільство вимагає якісних змін від кожного депутата окремо і парламенту в цілому. Реформа парламенту — така ж нагальна потреба для України, як реформа державної служби.

Штраф або позбавлення зарплатні

Реформа парламенту задумувалася ще на Майдані. «У дні Революції гідності ми сумістили свою громадянську позицію з експертними діями, й обговорювали певні бачення, як в державі можна врегулювати питання парламентської етики. У 2014-му ситуація змінилась, у парламент прийшло 60 % нових людей, які не були депутатами. Для них проводилось навчання у форматі ознайомлення з регламентом ВР. Але вони, не маючи негативного досвіду своїх попередників, не змогли «переламати» ситуацію у Верховній Раді для того, щоб наблизити до стандартів міжнародного парламентаризму в аспекті регламенту, дотримання правил та процедур, у тому числі й етичних, — каже Ігор Когут. — Щоправда, керівництво ВР активно працює над розробкою бачення реформи».

В Україні працює місія Європейського парламенту, яку очолює його колишній президент Пет Кокс. У січні-лютому 2016 року очікується отримання «дорожньої карти», яка зорієнтує Верховну Раду, керівництво та апарат ВР у напрямi необхідних змін: на рівні процедур, адміністративному (кадровий потенціал), дослідницьких служб, прозорості та відкритості парламенту для громадян. Дещо вже зроблено — працюють системи петицій, i люди можуть впливати на порядок денний законотворців. Також ведеться й величезна технічна реконструкція засобів комунікації парламенту: кожен комітет буде перетворено на електронний офіс, де всі будуть працювати за комп’ютерами (паперовий обіг значно зменшиться). Депутати працюватимуть в режимі електронного парламенту: на ґаджетах матимуть максимум інформації, потрібної для роботи над законопроектами, зверненнями громадян та їх прийому; передбачається навіть відео-трансляція засідань комітетів.

Та у змінах головне — бажання до змін. Присутній на «круглому столі» радник першого заступника Голови ВР Сергій Лінецький, який багато років вивчає питання регламенту Верховної Ради, сумно констатував: «Що змінилося за два роки? Жоден народний депутат за цей час не був присутнім під час обговорення проблем парламентської етики! Це красномовне свідчення того, яким високим є рівень зацікавленості самих парламентаріїв проблемами парламентської етики».

Про покарання

Експертне середовище в регіонах, яке було охоплене вищезгаданим дослідженням УНЦПД, також схиляється до думки про необхідність унормувати поведінку і діяльність депутата спеціальним кодексом. Причому, наголошують, це має бути нормативний документ, обов’язковий до виконання — у вигляді постанови ВР чи частини Регламенту ВР, і в ньому обов’язково має бути передбачене покарання за прогули засідань, неетичну поведінку, бійки.

Під час «круглого столу» експерти представили деякі напрацювання «Кодексу поведінки для депутатів ВРУ». Наразі це лише «чернетки», але тон задано. Отже, Кодекс повинен містити правила поведінки депутатів: у сесійній залі парламенту, на засіданнях комітетів, у відносинах з третіми особами (наприклад, представниками ЗМІ). Для того, щоб він працював, пропонується створити органи нагляду у вигляді, наприклад, парламентського Комітету з етики. Відтак у випадку серйозних правопорушень чи неетичної поведінки депутата відповідні справи будуть передавати до цього комітету (чи спеціального органу, бюро), який визначатиме характер санкцій до порушника. Їх варто поділити на три категорії. Перша — заклик до порядку; в разі ігнорування наступним етапом є занесення заклику до порядку в парламентський протокол; у випадку відмови від виконання розпоряджень спікера — позбавлення права на виступ. Друга — пов’язана з британською традицією «називання» парламентарiя, після чого він відсторонюється від засідань на п’ять днів. Третій етап — допоміжні санкції, які застосовуються паралельно з попередніми: заходи можуть включати штраф або позбавлення зарплатні депутата.