Кадастризація на паузі

Минулого тижня віце-прем’єр-міністр Володимир Гройсман повідомив, що земельному кадастру нададуть публічності: «Ми серйозно наповнимо земельний кадастр і відкриємо його, щоб всі бачили: яка земля, хто нею володіє, як використовується. Це теж принципово важливо для прозорості використання земельного ресурсу, який завжди був корупційним». Заяву Гройсман зробив після прийнятої Кабміном постанови «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Нею Держземагентство реорганізовується в Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру. За новоутвореною установою відтепер зберігається правонаступництво прав та обов’язків Держземагентства. Але реєстрацію речових прав на земельні ділянки та їх обтяжень покладено на Державну реєстраційну службу. Координацію нової служби, як і раніше, здійснюватиме міністр юстиції.

Достовірність як перспектива

Пересічному власнику земельної ділянки від формальних змін ні тепло, ні холодно. Але з позиції загальних процесів постійні відомчі пертурбації — негативна тенденція. Адже за останні десять років земельне відомство кілька разів перепідпорядковувалося та мало не щороку міняло очільника. Отже, чіткого розуміння розвитку кадастрово-реєстраційної системи у Мінрегіонбуді досі не мають.

Створити ефективну систему ведення земельного кадастру та реєстрації прав нерухомості в Україні намагаються ще з 2000 року. Для цього держава тоді взяла позику Світового банку (проект «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру»). У червні 2012 року проект начебто було реалізовано. Кадастрова система, представлена на той момент, отримала позитивну оцінку, а публічна кадастрова карта взагалі стала проривом: уперше в історії України інформація про земельні ділянки з’явилася у відкритому доступі. Основною рекомендацією було — наповнювати кадастр новими достовірними даними, підтримувати рівень їх актуальності та вдосконалювати законодавство для єдності кадастрово-реєстраційної системи та забезпечення фінансової сталості Національної кадастрової системи.  Минуло два роки. Що маємо?

Український кадастр вибудовували, розуміючи, що сучасна кадастрова система є підсистемою широкої земельної інформаційної системи — інструменту прийняття економічних, адміністративних, юридичних рішень, планування та розвитку територій. Складові такої земельної інформаційної системи — це, з одного боку, база даних про землю, з іншого — процедури й технічні інструменти систематичного збору, оновлення, обробки та розповсюдження цих даних. У результаті кадастрова система має бути ефективною. Тобто точною і достовірною, орієнтованою на користувача, щоб забезпечувати йому максимальну зручність, оперативність обслуговування за мінімальну вартість. А головне — користуватися довірою.

Кадастр в Україні побудували. І доволі пристойний. Так, він виявив чимало накладок та помилок, але це можна навіть вважати плюсом. Бо ми тепер знаємо, що землеміри неправильно наміряли, а потім землевпорядні організації неправильно оформили документи на землю. І вже маємо можливість ці помилки виправляти. Технічно механізм виправлення цих помилок розроблено. Інше питання, що процес рухається далеко не бажаними темпами. Про актуалізацію даних в кадастрі зараз теж не варто говорити. Анексія Криму і війна на Донбасі паралізували роботу по цих регіонах. Для відповідної роботи на решті українських територій поки що недостатньо ні кадрового, ні фінансового ресурсу. Але нинішні заяви про публічність кадастру — звичайний популізм. По-перше, сам кадастр в Україні вже майже два роки як відкритий. Публічна кадастрова карта дає інформацію про кадастровий номер ділянки, її розмір, конфігурацію, місцерозташування.

Ймовірно, мають на увазі відкриття імен власників земельних ділянок (реєстри). Це питання порушувалося не раз. І в даному випадку проблему варто шукати не у площині відкритя чи невідкриття імен, а у небажанні використовувати наявні інструменти контролю за діями влади. Те, що Публічна кадастрова карта не містить імен власників земельних ділянок, не впливає на контроль у принципі. Громада може продемонструвати факт порушення, а з’ясовувати винного у ньому зобов’язана прокуратура. Суспільство може бути контролером у цьому процесі.

Інструменти громадського контролю

Контролювати дії місцевої влади. Маючи інформацію з Публічної кадастрової карти про землі приватної та комунальної власності, громада може спрогнозувати, чи є землі на продаж, і таким чином сприяти наповненню бюджету. Наприклад, громада бачить, що є землі на продаж. Їх можна продати, і цим поповнити бюджет. А не проводити безкоштовну приватизацію. Громада через депутатів місцевих рад або й через особисті звернення до місцевих рад може поставити питання: у вас немає грошей лікарні-школи відремонтувати, то для чого ви цю землю тримаєте? За умов такого контролю громада знижує рівень корупції.

Контролювати використання природних ресурсів. Публічна кадастрова карта складається з різних шарів, які накладаються один на інший. Серед них — ортофотоплани, тобто оцифровані фотознімки, зроблені з літака та перекладені на карту. Уважно їх досліджуючи, можна виявити незаконні вирубки лісів, незаконні «копанки», де нелегально вибувають вугілля, торф. Можна виявити незаконне розорювання землі. Із заявами можна звертатися про виявлені за допомогою публічного кадастру порушення, повідомляти в прокуратуру, у райвідділ міліції, обласне (районне) відділення Центру ДЗК та Держземагентства. І вимагати розслідування земельних злочинів.

Контролювати незаконні забудови. Якщо на Публічній кадастровій карті хтось виявив факти забудови земельних ділянок чи їх використання у місцях, де вони не повинні надаватися, це може бути першим кроком для отримання офіційної інформації про такі земельні ділянки. Її потім можна використовувати при поданні судових позовів для припинення протиправних дій у сфері земельних відносин.

Відповідно до офіційної процедури, за тиждень після реєстрації земельної ділянки дані про неї викладаються на Публічній кадастровій карті. Людина ще може не отримати права власності на цю незаконно виділену землю, а інформація про неї вже буде доступна громадськості. Адже для того, щоб зареєструвати право власності, потрібен час. І на цьому етапі є можливість громадськості діяти — подавати подання до прокуратури про виявлені порушення. Сама по собі Публічна кадастрова карта не може бути доказом у суді. А от використовувати її як підставу для перевірки законності приватизації чи способів використання тієї чи іншої земельної ділянки цілком виправдано.

Отже, електронний публічний кадастр може стати інструментом у розбудові громадянського суспільства, контролем за дотриманням законності у земельних відносинах. Простіше кажучи — у боротьбі за справедливість. Було б бажання це робити.

Вплив кадастру на ринок земель

Мораторій на продаж сільськогосподарських земель діятиме як мінімум до 2016 року. По суті, ринку сільгоспземель досі не існує. І скільки б полiтики і наближені до них не говорили «земля — народу», відсутність ефективного ринку земель паралізує розвиток сільськогосподарського сектору. І чи не на першому місті тут стоїть питання забезпечення прозорості земельних відносин. Є два основні шляхи його вирішення: зміни в адміністративній і у правовій системах. І кадастр — наріжний камінь усього процесу. Кадастр узагальнює інформацію: де земля, скільки, якої конфігурації ділянка, кому належить. Купуючи землю, важливо знати, що продавець має законне право на її продаж.

В Україні налічується близько 7 мільйонів дрібних власників землі — фермерів, пенсіонерів, селян. Звичайно, після 20 років незалежності багатьом хотілося б продати або ж докупити ще. Але вони не мають права продавати земельні ділянки. Значну частину земельних наділів зараз орендують великі компанії. Їм вигідно тримати в оренді людські паї, якщо вони платять за оренду суми, значно менші за ринкові параметри цієї землі. А відповідальні орендарі через відсутність ефективної кадастрово-реєстраційної системи не готові робити довготривалі інвестиції для покращення продуктивності землі. Через відсутність достатніх юридичних гарантій. Це — й одна з головних причин, чому закордонні інвестори, які мають необхідні знання та обладнання, вагаються інвестувати в Україну.

Кадастри світу

Облік землі та нерухомості в кожній країні ведеться, як тільки почали виникати земельно-правові відносини. Кожна країна йшла своїм шляхом, залежно від економічних обставин, які диктували форму кадастру. Наприклад, у Франції та Італії кадастр насамперед був призначений для адміністрування податків на землю та нерухомість. Система набула назви «наполеонівська». За принципом французького кадастру були складені кадастри у Бельгії, Голландії, Пруссії, Швейцарії та інших західноєвропейських країнах. У Франції, країнах Скандинавії, Польщі, Словенії, Хорватії, Естонії та Болгарії реєстрацію прав здійснюють суди, нотаріуси, міністерства юстиції, спеціалізовані організації. А кадастри ведуть організації, підпорядковані різним міністерствам або й органам місцевого самоврядування. За умови розділення кадастру та реєстраційної системи мінімізується міжвідомчий конфлікт інтересів, оскільки за формування об’єктів нерухомості та реєстрацію прав на них відповідають різні організації. Такий підхід вдало працює у країнах з перехідною економікою, де ризик корупції досить високий.

В інших країнах Європи, зокрема, Албанії, Вірменії, Чехії, Нідерландах, Греції, Італії, Литві, Люксембурзі, реєстр прав і кадастр ведуться одним органом. У Великій Британії автоматизована система ведення реєстру прав на нерухоме майно створена із застосуванням сучасних технологій, логічна та корисна для держави. Її особливості: система ведення кадастру та реєстру нерухомого майна публічна, за винятком окремих випадків, встановлених законодавством; інформація знаходиться в консолідованому вигляді у власності держави, постійно поповнюється, перевіряється та використовується всіма зацікавленими особами, що забезпечує надійний захист конституційного права власності. Система надійно забезпечує виконання договірних обов’язків між особами, що зменшує кількість судових справ.

Більшість європейських країн, де система обліку та реєстрації нерухомості створювалася відносно недавно, пішли шляхом формування єдиної системи, оскільки саме такі системи є найбільш ефективними.