Закон проти Конституції: хто кого?

Після того як Голова Верховної Ради Володимир Литвин підписав скандальний Закон «Про засади державної мовної політики», залишився лише один крок, аби він набрав чинності – підпис Президента. На Банковій вустами радника глави держави Марини Ставнійчук уже визнали, що закон, м’яко кажучи, не узгоджується з Конституцією України та низкою інших документів, ратифікованих нашою державою. У тому числі й Європейською хартією регіональних мов, на яку так палко посилаються захисники російськомовного населення України від «насільствєнной украінізациі». Тож є надія на те, що Вікторові Януковичу принаймні порадять не підписувати цей скандальний документ. Радили й Володимирові Литвину – ще за тиждень до того, як він поставив свій підпис, відомий український дипломат і письменник Сергій Борщевський та юрист Володимир Руденко детально проаналізували «закон Ка–Ка» на відповідність Конституції й надіслали свої висновки Голові ВР та Президенту. Чи не тому, бува, Литвин «дав задній хід» і намагається скасувати скандальний закон, що нарешті ознайомився з цим аналізом?

Як відомо, дорога до пекла вимощена добрими намірами. Нам важко судити, наскільки щирими були в Пояснювальній записці до проекту Закону України «Про засади державної мовної політики» його автори, народні депутати України С. В. Ківалов та В. В. Колесніченко, зазначаючи: «авторський колектив законопроекту глибоко переконаний, що прийняття нового проекту про мови об’єднає суспільство на ґрунті прав людини, взаємоповаги та толерантності», але їхнє глибоке переконання справдилося з точністю до «навпаки». Ініціатива С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка збурила суспільство, призвела до численних листів та акцій протесту, в тому числі до політичних голодувань, спричинила кризу в парламенті. Однак, крім суто мовних та політичних аспектів, підготовлений С. В. Ківаловим та В. В. Колесніченком документ — за законами жанру — містить правові норми, за якими, в разі його затвердження, буде змушена жити держава і на деяких з яких — найбільш сумнівних — ми б хотіли зупинитися докладніше.

1. Законопроект має назву «Про засади державної мовної політики» і, вочевидь, за задумом авторів, покликаний змінити ситуацію в мовному законодавстві країни, що, як ствер­джують С. В. Ківалов та В. В. Колесніченко, «наразі складається з 4 чинних взаємно не інтегрованих пластів, що виникли на різних етапах розвитку української держави, або сформованих в силу політичної кон’юнктури». При цьому, згідно з Перехідними положеннями законопроекту, передбачається внести зміни до 26 чинних законів України, 4 Кодексів України та низки інших нормативно–правових актів, а Закон Української РСР «Про мови в Українській РСР» втрачає чинність.

Водночас, згідно зі статтею 92 Конституції України, винятково законами України визначаються засади використання природних ресурсів; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних та міграційних процесів тощо, але засад державної мовної політики в цьому переліку немає. Натомість стаття 92 містить інше положення, в ній ідеться про порядок застосування мов. Відтак ухвалення Верховною Радою України Закону України «Про засади державної мовної політики» суперечить Конституції України, стаття 10 якої якраз і визначає засади державної мовної політики:

«Державною мовою в Україні є українська мова.

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування.

Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом».

Отже, наголосимо ще раз: законом визначається застосування мов в Україні, а не засади державної мовної політики.

2. Законопроект С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка суперечить статті 10 Конституції України, оскільки звужує функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Це, зокрема, стосується частини 2 статті 10 законопроекту, якою передбачено, що «акти місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування приймаються державною мовою або цією регіональною мовою або мовою меншини (мовами) та офіційно публікуються на цих мовах» (тобто державна мова підміняється іншими), а також ряду інших статей законопроекту.

Звернімо увагу на невідповідність редакції законопроекту першій частині статті 10 Конституції України: «Державна мова — закріплена законодавством мова, вживання якої обов’язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, в сферах зв’язку та інформатики тощо». Тобто для набуття статусу державної мови останній треба відповідати набагато більшій кількості критеріїв, ніж просто належати титульній нації, а це відкриває шлях для всіляких зловживань. До того ж, як відомо, якщо десь щось додається, то десь щось зменшується, в даному разі сфера застосування української мови.

3. Законопроект С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка суперечить статті 9 Конституції України, згідно з якою чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України та статті 17 Закону України про міжнародні договори України, якою передбачено, що «якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулося у формі закону, встановлені інші правила, ніж передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Натомість частина 2 статті 4 законопроекту С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка передбачає, що «якщо чинним міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені в законодавстві України про мови, то застосовуються норми, які містять більш сприятливі положення щодо прав людини». Це безпрецедентне у світовій практиці формулювання, яке суперечить основам міжнародного права і не може пояснюватися інакше, як бажанням авторів поставити свій законопроект над міжнародними договорами України, зокрема і над Європейською хартією регіональних мов або мов меншин.

4. Такий підхід авторів цілком зрозумілий, оскільки положення законопроекту «Про засади державної мовної політики» не відповідають положенням Хартії. Так, згідно зі статтею 8 Хартії, «стосовно освіти Сторони зобов’язуються у межах території, на якій такі мови використовуються, відповідно до стану кожної з таких мов і без шкоди для викладання офіційної мови (мов) держави» передбачити низку заходів на альтернативній основі, наприклад: «с) І) передбачити можливість надання середньої освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин; або ІІ)передбачити можливість надання суттєвої частини середньої освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин; або ІІІ) передбачити в рамках системи середньої освіти викладання відповідних регіональних мов або мов меншин як складову частину учбової програми; або ІV) застосовувати один із заходів, передбачених у підпунктах І—ІІІ вище, принаймні до тих учнів, які самі, або у відповідних випадках сім’ї яких цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою». Такий самий альтернативний підхід зафіксований у статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні. («Держава гарантує всім національним меншинам права на національно–культурну автономію: користування і навчання рідною мовою та вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства»). Натомість стаття 20 законопроекту «Про засади державної мовної політики має імперативний характер: «В усіх загальних середніх навчальних закладах забезпечується вивчення державної мови і однієї з регіональних мов або мов меншин». Тут навіть не йдеться про територію проживання відповідних меншин. Це положення законопроекту суперечить статті 53 Конституції України, згідно з якою громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

5. Чимало інших статей законопроекту С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка за своїм змістом також не відповідають або й суперечать положенням Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Відтак посилання на Хартію в Пояснювальній записці та самому тексті законопроекту видаються некоректними, а законопроект не може бути імплементований як такий, що суперечить міжнародним зобов’язанням України.

6. Більше того, всупереч нормам міжнародного права законопроект має дискримінаційний характер щодо регіональних мов або мов меншин.

Це, зокрема, стосується положення п.3 статті 7 законопроекту, відповідно до якого «заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі» застосовуються «за умови, якщо кількість осіб, — носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, складає 10 відсотків і більше чисельності її населення». Такий дискримінаційний 10–відсотковий бар’єр прямо протилежний пункту 1с) статті 7 Хартії, що проголошує «необхідність здійснення рішучих дій, спрямованих на розвиток регіональних мов або мов меншин з метою їх збереження».

Слід пам’ятати, що загрожені мови, які опинилися на межі знищення і заради яких укладалася Хартія, це — мови нечисельних народів, носії цих мов навряд чи становлять 10 відсотків населення територій, де проживають.

І в цьому зв’язку варто зазначити, що з 18 мов, згадуваних у законопроекті як мови меншин, далеко не всі відповідають критерію зникаючих мов, 11 з них є державними в інших країнах з усіма відповідними наслідками, а отже, їхньому існуванню та розвитку ніщо не загрожує. Різницю в тлумаченні понять мови меншин — міноритарні мови, а відтак хибне трактування цього аспекту було закладено ще під час ратифікації Хартії в 2003 році.

Іншим дискримінаційним моментом є виокремлення російської мови з–поміж інших мов народів, які населяють Україну.

7. Законопроект С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка містить низку інших суперечливих моментів, зокрема, це стосується понятійного апарату, ототожнення ареалу поширення тієї чи іншої мови з адміністративним поділом України, дозволу застосування регіональної мови у листуванні місцевих органів влади з органами державної влади вищого рівня, застосування регіональних мов у бюлетенях для голосування на всеукраїнському референдумі тощо. Все це, як уже зазначалося, суперечить статті 10 Конституції України. Сумнівним видається і твердження з Пояснювальної записки С. В. Ківалова та В. В. Колесніченка про те, що «введення в дію цього законопроекту не потребує додаткових бюджетних коштів», оскільки сам документ передбачає значну кількість заходів, які потребують додаткового бюджетного фінансування.

Безглуздим втручанням у сферу особистого є законодавче закріплення поняття «рідна мова» — це перша мова, якою особа оволоділа в ранньому дитинстві.

З точки зору юридичних критеріїв це поняття виглядає розмитим, бо жодним чинним законодавчим актом воно не встановлене.

За браком місця не аналізуємо тут мову та стиль поданих С. В. Ківаловим та В. В. Колесніченком документів, де надибуємо чимало неоковирностей, а то й просто курйозів (наприклад, «венгеромовні» — правильно «угромовні»; єврейська мова — такої мови не існує взагалі, а є іврит та ідиш) тощо.

Висновки. Відповідно до статті 8 Конституції України, «Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно–правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй». Як уже зазначалося, законопроект «Про засади державної мовної політики» суперечить ряду положень Конституції України, а відтак його ухвалення та введення в дію вбачаються антиконституційними.

Сергій БОРЩЕВСЬКИЙ,
перший віце–президент Асоціації
українських письменників,
Володимир РУДЕНКО, адвокат