Микола Оніщук: Я за побудову системи чітких розмежувань та противаг

Блок Юлії Тимошенко спробував перехопити конституційну ініціативу. Проект концепції змін до Основного закону, напрацьований БЮТ, передбачає перехід до парламентської моделі влади, з невеликими повноваженнями Президента і сильною роллю правлячої партії. БЮТ сподівався, що їхній проект підтримає Партія регіонів, але, за даними «УМ», «регіонали» вирішили наразі не підігрувати Тимошенко.

Поява альтернативних конституційних проектів іде врозріз із намірами секретаріату Президента. Банкова покладала надії на те, що проект, над яким зараз працює президентська Національна конституційна рада, отримає консолідовану підтримку. Тепер СП змушений реагувати на нові обставини. Міністр юстиції Микола Оніщук, один зі ставлеників президентської сторони, каже в інтерв’ю «УМ»: якщо деякі партії просуватимуть свої проекти, Вікторові Ющенку варто оголосити консультативний референдум для того, щоб з’ясувати, яких змін хоче народ. Оніщук обґрунтовує вагу, зміст та наслідки такого плебісциту.

«Проект БЮТ може привести до парламентської і партійної деспотії»

— Миколо Васильовичу, як ви оцінюєте концепцію конституційних змін, яку підготував Блок Тимошенко?

— Поки що БЮТ офіційно не оприлюднив своєї концепції. Але з тих витримок, які з’явилися в інтернеті, з розмов із народними депутатами я можу зробити кілька висновків. Блок Тимошенко пропонує перейти до парламентської форми правління. За цією моделлю, Президент виконуватиме винятково представницькі функції.

Ще один висновок — це посилення ролі правлячої партії. У проекті пропонується запровадити двотурову систему виборів у Верховну Раду. Політична сила, яка переможе в другому турі, матиме щонайменше 226 голосів. Це дозволить сформувати політично однорідний уряд, який не матиме вад коаліційності. Бо за два останні роки ми пересвідчилися, що коаліційні уряди мають недоліки. Але це чи не єдина перевага чинної системи.

Якщо відштовхуватись від проекту БЮТ, то переможець виборів отримає всю повноту влади. Ця партія матиме більшість у законодавчому органі й одноосібно формуватиме уряд. Ця система не передбачає надійного механізму стримувань і противаг. Переходити до парламентського правління з владарюванням однієї партії ризиковано. Так можна скотитися до парламентської та партійної деспотії.

Моя особиста оцінка цього проекту достатньо критична. Вважаю, що політичні партії в Україні не достатньо розвинуті і не стали партіями європейського типу. Вони не мають належного рівня політичної культури, вони залежні від корпоративних і фінансових інтересів. Крім того, в Україні ще не встигли розвинутись інститути громадянського суспільства, які могли б контролювати таку владу. Головна вада цього проекту — незбалансованість у стосунках між органами влади. З цієї точки зору проект Національної конституційної ради набагато якісніший.

«Коли парламент призначає і уряд, і суддів — це занадто»

— Обґрунтуйте, прошу.

— Ми врахували у своєму проекті проблеми, які накопичилися за останні роки, — дуалізм виконавчої влади, конфлікти між Президентом і урядом тощо. Глава держави і конституційна рада виступають за забезпечення єдності та цілісності виконавчої влади, аби уряд та інші органи формувалися одним джерелом. Таким чином, політична сила (або сили), котра переможе на виборах, зможе проводити свою політику та нести відповідальність. Це позитив. Але при цьому Президент виступає складовою в системі противаг, яка не допустить монополізації та зловживань владою.

За проектом концепції, яку ще має затвердити Національна конституційна рада (НКР), Президент позбудеться низки повноважень на користь уряду. По–перше, він не матиме права формувати Кабінет Міністрів, не подаватиме на затвердження парламенту й кандидатури міністрів оборони та закордонних справ. По–друге, глава держави не мав би права зупиняти акти уряду з одночасним зверненням до Конституційного Суду. Він зможе скасовувати лише ті акти, які стосуються національної безпеки, оборони і зовнішньополітичної діяльності. Таким чином, забезпечується єдність виконавчої влади.

Водночас для розвитку системи стримувань і противаг НКР пропонує надати Президентові право вносити подання до Сенату — верхньої палати парламенту — на призначення керівників наглядових, контрольних, незалежних і регуляторних органів. Також главі держави доцільно надати право формувати суддівський корпус.

— Одна людина призначатиме усіх суддів у країні? Хіба це не перегин?

— Чинна Конституція передбачає, що повноваження призначати суддів належать парламентові. Але при прийнятті Конституції в 1996 році уряд — виконавча гілка влади — формувався Президентом. У 2004–му право затверджувати уряд передали парламенту, але «забули» про функцію призначення суддів. Утворився дисбаланс. Парламентська більшість проводить рішення як законодавча гілка влади, формує уряд — виконавчу владу, і ще й призначає судову гілку. Це не розподіл влади. Формування судової гілки влади доцільно передати іншій інституції. Президент є гарантом захисту прав громадян, а суд — інструментом захисту. Логічно, що в системі противаг функція призначати суддів має відійти Президентові.

Те саме стосується Конституційного Суду, повний склад якого має вноситись до Сенату — верхньої палати парламенту — Президентом.

— А в чому позитив від запровадження двопалатного парламенту? Чому він потрібен Україні? Адже унітарні держави в більшості випадків обходяться без нього.

— Запровадження верхньої палати є важливим елементом політреформи. Без Сенату не можна говорити про побудову реальної системи стримувань і противаг. Україні треба чіткі і прості інструменти організації влади. Адже, як свідчить досвід, «тонкі» механізми здійснення влади, які розраховані на політичну культуру (зокрема, консенсусної і договірної природи) не приживаються в Україні. Тому я — за побудову жорстких систем, які, з одного боку, дозволяють чітко розмежувати повноваження, а з іншого — вибудувати систему противаг для того, щоб жоден суб’єкт не міг зловживати повноваженнями і не намагався домінувати.

«Якщо не вдасться погодити проект, я рекомендуватиму Президенту призначити консультативний референдум»

— Так чи інакше, цей проект ще має здобути підтримку парламенту. А що буде, якщо народні депутати не захочуть підтримувати проект, почнуть вносити до нього суттєві зміни, пропонувати власні проекти?

— Якщо не вдасться вийти на уніфікований проект, який буде підтриманий усіма силами, я рекомендуватиму Президентові винести основні положення свого проекту на консультативний референдум. Нагадаю, що політичні сили, які сьогодні пропонують перейти на парламентську форму правління, не зафіксували цю ініціативу у своїх виборчих програмах. Тобто вони не отримали мандату виборців на проведення такої реформи. Тому референдум відповів би, якої Конституції хоче народ. Може, він бачить інакше, ніж політики.

— Припустимо, що парламент проголосує за проект конституційних змін якоїсь із парламентських сил у першому читанні, а потім на референдумі виявиться, що народ підтримує протилежні конституційні положення — що тоді? Чи вважатиметься такий проект відхиленим?

— Консультативний референдум не має імперативу припинити провадження по цих проектах. Але виникне проблема: народ бачить конституційні зміни по–одному, а політичні партії, які представлені в парламенті, і також діють від імені народу, — по–іншому. Політична легітимність проекту, запропонованого партіями, буде поставлена під сумнів. Я вважаю, що це саме той випадок, коли Президент, якщо немає консенсусу, має діяти як арбітр нації.

— Розпустити парламент?

— До речі, проект НКР передбачає право Президента припиняти повноваження парламенту з політичних мотивів.

— Які питання можуть бути внесені до бюлетеня на консультативному референдумі?

— Наприклад: «Чи вважаєте ви, що Президент повинен мати можливість розпускати парламент із політичних мотивів? Чи вважаєте ви, що влада уряду повинна бути цілісною і уряд має формуватися з одного джерела? Чи виступаєте ви за те, щоб судді призначалися Президентом?»

Треба поставити конкретні запитання, які стосуватимуться системи влади. Не йдеться про політичне шулерство та жонглювання. Запитання мають бути коректними, однозначними, не викликати хибної асоціативності. Вони мають пройти лінгвістичну та соціологічну експертизу, а потім їх оцінить Конституційний Суд.

— Чи згодні ви з думкою, що консультативний референдум — це козир у руках Президента з огляду на те, що деякі політики почали ініціювати свої проекти конституційних змін?

— Якщо громадяни підтримають напівпрезидентську модель організації влади, до якої зараз схиляються Національна конституційна рада і Президент, то я думаю, що глава держави буде мати більш виграшну позицію, ніж ті політичні сили, які задекларували парламентську форму правління, але не отримали підтримки громадян.

«В усіх прочитаннях законодавства зміни до Конституції має вносити Верховна Рада»

— Миколо Васильовичу, як ви оцінюєте недавнє рішення КС із приводу можливості ухвалення на референдумі Конституції та законів?

— Конституційний Суд визнав право народу на визначення засад конституційного ладу. КС встановив, що народ має право ухвалювати на референдумі закони та Конституцію, проте зауважив, що з цього приводу слід передбачити спеціальний порядок. Інакше кажучи, народ може реалізувати це право за умови, що в Конституції та законах це питання буде врегульовано.

— У якій формі доцільно вдосконалювати Конституцію — шляхом прийняття нової редакції чи через внесення змін?

— Я вважаю, що питання форми суттєво гіпертрофоване. На мою думку, удосконалювати Конституцію необхідно не за окремими пунктами, а системно. Натомість представники Партії регіонів зазначили, що вони не підтримують такого підходу, і їх цікавлять лише ті зміни, які не зачіпають І, ІІІ і ХІV розділів. Нагадаю, якщо Верховна Рада вносить правки до цих розділів, то їх треба затвердити на референдумі. Можливо, вони боялися, що ця обставина буде використана для того, щоб винести на референдум увесь проект без рішення парламенту?

— Чи правда, що команда Президента розглядала можливість винесення нової Конституції на референдум в обхід парламенту?

— За моєї участі такі розмови не відбувалися.

— А взагалі, можливо ухвалити Конституцію в такий спосіб?

— Насправді в усіх прочитаннях Основний закон передбачає, що зміни до Конституції має вносити Верховна Рада, а якщо вони зачіпають засади конституційного ладу, то мають бути схвалені народом. Проблема форми була перебільшена і перейшла в політичну площину. Але ці побоювання були безпідставними.

— Чи не побоюєтесь ви, що, поки Національна конституційна рада затвердить концепцію змін, поки напише текст, вас обженуть?

— З огляду на те, що наші політики схильні до підкилимних підходів, така загроза існує. Ми знаємо приклади політичного жонглювання і досягнення мети будь–якою ціною. Тому всі, хто бачить такі загрози, мають діяти також ефективно. Природно, йдеться тільки про правовий характер протидії. Треба посилити роз’яснювальну роботу, навести аргументи. Необхідно сформувати активну громадську позицію, ще до референдуму. Тоді політики будуть змушені з цим рахуватися.

— Тобто референдум у будь–якому випадку буде?

— Я допускаю, що референдум буде єдиним засобом виходу з проблеми, якщо політики маніпулюватимуть громадською думкою. Тоді треба буде вдатися до юридичних методів у цій дискусії.

«За законом, головою ФДМУ є Семенюк»

— Миколо Васильовичу, переходимо до іншої гарячої теми — Фонду державного майна. Зараз склалася ситуація, що в нас фактично діє два ФДМУ: Семенюк і Портнова. Який із них вважати легітимним, і що з цього приводу думає міністр юстиції?

— Ми є свідками класичного компетенційного спору. Уряд вважає, що в нього є компетенція відсторонити від роботи голову ФДМУ і призначати виконувача обов’язків, а Президент заперечує таке право. Такі суперечки має вирішувати Конституційний Суд.

Статус ФДМУ досі не врегульований. Країна керується старим положенням про ФДМУ іще від 1992 року. Для прикладу, за чинним положенням, заступники голови ФДМУ мали би призначатися президією Верховної Ради, якої давно не існує.

Ще один висновок. За законодавством, органи влади зобов’язані діяти винятково в той спосіб, як це передбачає Конституція і закони. Голова Фонду держмайна призначається та звільняється Верховною Радою за поданням Прем’єра. Керівник уряду вніс таке подання, але парламент не приймав рішення з цього приводу. Тобто Валентина Семенюк з посади голови ФДМУ не звільнена. Думаю, ми будемо свідками гострої суперечки між Семенюк і Портновим, поки Конституційний Суд не прийме відповідне рішення або поки не буде знайдено інший політичний алгоритм вирішення спору.

У наведених словах немає політики. Міністр юстиції не може допускати проявів симпатії чи антипатії і зобов’язаний думати і діяти суто юридично.

КОЛІЗІЯ

Якщо Мін’юст — проти, то уряд…

— Часто Президент скасовує акти уряду і одночасно звертається по тлумачення до Конституційного Суду. Ідеться про те, що вони не відповідають законодавству. Якщо це так, то чи може Міністерство юстиції заблокувати проходження цих рішень на перших етапах?

— Кілька разів мені доводилося займати досить тверду та чітку правову позицію, яка не узгоджувалася з позицією більшості уряду та Прем’єр–міністра, — каже Микола Оніщук. — Природно, це викликає несприйняття, можливо, навіть роздратування. Але в такий спосіб я намагаюся запобігти тому, щоб уряд не ухвалював рішень із правовими дефектами.

Рішення уряду приймаються більшістю від посадового складу. Регламент забороняє приймати рішення без правового висновку Міністерства юстиції. Але якщо правовий висновок є і в ньому йдеться про неможливість ухвалення акту через його правову дефектність, тоді члени уряду беруть на себе відповідальність за ухвалення такого рішення. Міністр юстиції не має права вето.

Мені імпонує, коли позицію Міністерства юстиції беруть до уваги. Найчастіше так і є. У будь–якому випадку, міністр юстиції має бути не політиком, а правником.